履行新职能推进依法行政问题思考

“统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究、情况交流”20字新职能，是国务院在总结全国各级政府法制工作机构多年来依法行政工作的经验和发展趋势的基础上，赋予各级政府法制工作机构的新职能，同时也是对政府法制工作在发挥好在依法行政方面的参谋、助手和顾问作用的具体职能定位。20字新职能准确把握了政府法制工作机构在推进依法行政进程中，在不同层面、不同角度、不同阶段所承担的各项职责，为各级政府法制工作机构开展推进依法行政工作指明了具体方向，具有很强的针对性。
　　一、关于“统筹规划”
　　应该说，“统筹规划”这项职能对于政府法制工作来说，还是一项相对较新的职能。以往，谈到政府法制工作，往往就是参谋、助手和顾问这三个词汇。顾名思义，这几个词汇表达的都是一个层面的含义，即政府法制工作仅起辅助作用和出谋划策作用。“统筹规划”就不同了，它所表达的含义是要站在全局的角度，从较高的层次，对以后要开展的工作提出进行全盘思考、长期谋划，以及对不同阶段、不同时期的工作作出有操作性、方向性的安排。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中，也有相关的表述（“综合协调、督促指导、政策研究、情况交流”16个字），唯独没有“统筹规划”。这说明随着依法行政进程的不断推进，各级政府对于政府法制工作机构在其中发挥的作用重视程度越来越高。如国务院提出的“十年左右的时间基本建成法治政府”、省政府关于行政执法责任制、依法行政示范单位等等一系列决策，都是由政府法制工作机构来谋划和操作实施的。可以说，“统筹规划”职能出现在国务院《决定》中，绝不是偶然。同时，这也对各级政府法制工作机构履行职责提出了更高的要求。
　　回顾我市这几年的工作，在统筹规划方面也做了一些工作：一是每年都要印发全市政府法制工作要点。在工作要点中，对当年需要开展的工作，如国务院《依法行政实施纲要》的贯彻落实、行政执法责任制的推行、行政复议和应诉工作、规范性文件审查和备案工作等，作出详细的规划，进行统筹安排，并提出具体的步骤和措施。二是每年定期不定期地召集各级政府法制工作机构负责人通过座谈、研讨等形式，研究和部署下一步的依法行政工作重点等，对年初的工作安排作出适当调整。通过科学规划和及时调整相结合，真正做到了统筹规划、有序发展。但毋庸讳言，由于职能不明确等多种因素，做得还很不够。《决定》的颁布，为各级政府法制工作机构加强统筹规划职能提出了要求，也提供了有利契机。
　　要充分履行“统筹规划”职能，应该做好以下几点：一是要做到深思远虑。这主要从“规划”这两个字来理解。所谓规划，就是要对未来一个较长时期的工作进行通盘考虑，在认真研究的基础上，指明方向，作出总体安排，明确工作步骤。这就需要我们要在总结以前和现在工作的经验和不足的基础上，结合依法行政工作形势和任务的需要，深入思考、长远考虑，不能就事论事、只看现在，也不能鼠目寸光、看一步走一步。二是要做到统筹兼顾。在深思远虑的基础上，思考、安排和部署工作时也要突出重点，明确不同阶段的工作重心，否则，眉毛胡子一把抓，规划得再好，也只会事倍功半，什么也干不好。当然，在突出重点的同时，也要兼顾其他。我们始终认为，依法行政是一项综合工程，个别方面的工作（或地区）首先达到依法行政要求是可能的，但如果其他方面（或地区）过于落后，只会畸形发展。所谓统筹，就是要用最少的精力出最大的效益，就是要寻找最佳的平衡点，科学发展。三是要稳步推进。我们提倡创新、提倡跨越发展，但前提是要扎实、稳妥。稳定和发展二者不能偏废。统筹规划的一个重要内容就是要稳定地、可持续地发展。这就要求我们在工作中切实做到每一项工作都能有目标、有步骤、有措施。
　　二、关于“综合协调、督促指导、政策研究、情况交流”
　　（一）关于综合协调和督促指导。应该说，这两项职能是这几年最为强化和加强的职能。特别是自2005年省法制办在全省推行行政执法责任制以来，各级政府法制工作机构在履行这两项职能方面，都做了大量工作。政府法制工作逐渐走上了整体发展、协调发展的良性轨道。这方面，**市也探索着做了一些工作：一是建立了政府法制工作机构负责人联席会议制度。每季度最少召开一次市、县区政府法制工作机构负责人联席会议，听取县区政府落实依法行政各项工作部署的进展情况，及时帮助解决工作中存在的困难和问题。二是建立了督查台账。对于工作要点中部署的重点工作，明确明度，及时督查，对于不能按时完成阶段工作任务的，记录在案，纳入年度行政执法责任目标考评体系。三是建立了行政执法案卷评查制度。将以往的年终抽查转变为日常的全面评查，根据不同执法系统的执法案件办理情况，分阶段、分批次地进行集中评查，既保证了评查的全面性和连续性，又能够及时地指出执法部门的执法行为中存在的问题，确保了违法或不当执法行为能够得到及时纠正，化解在行政程序中，有效减少了行政争议。
　　但是，由于政府法制工作机构自身的机构编制性质等因素，在上下级政府法制工作机构之间、政府法制工作机构和政府部门的法制工作科室之间，存在着各为其主、相互关系不够明确，进一步加大综合协调、督促指导力度无从下手等问题，制约了这两项职能的进一步发挥。有些同志讲，总感觉政府法制工作机构在开展这些工作方面有点象政府的督查机构。这一方面说明我们这方面的工作在发展，同时也说明了发展方向有所偏差。这需要在贯彻落实《决定》的过程中尽快加以研究解决。
　　（二）关于政策研究。应该说，政策研究是法制工作机构的优势。随着法治进程的不断推进，各级政府对于依法行政越来越重视，各项政策的出台，都存在一个合法性的问题。相比党委、政府的政策研究机构来讲，这项专业性的工作由法制工作机构来作，无疑是最为合适的。我们常讲，搞调查研究，一是要调查，二是要研究。这就需要有足够的时间和精力沉下去，充分掌握第一手资料，在此基础上，运用已有的理论知识，对其加以综合、分析，寻找其中的规律，提炼出新的理论，来指导新的工作。但是由于人员力量不足等多种原因，政府法制工作机构往往忙于事务性工作，没有精力去进行广泛调查，更没有精力去静下心来进行分析、研究。
　　（三）关于情况交流。近几年，各级政府法制工作机构之间的交流出现了爆发发展的良好态势。特别是随着县区政府法制机构的健全和法制工作人员的不断充实，市政府法制办和县区政府法制办、政府部门法制机构之间，县区法制机构之间、政府部门法制机构之间，交流越来越多。通过广泛深入的沟通、交流，有效地促进了全市政府法制工作的整体、协调发展。但是，这方面的工作还存在一些薄弱环节：一是对外交流不多，特别是和兄弟地市之间的交流及与省政府法制办的沟通不够。二是交流的形式仍大都是传统方式，信息交换不够及时，特别是通过网络等新的信息传播媒介加强交流方面做得还很不够，目前连政府法制门户网站还没有建立。这些方面，都需要在下一步的工作中进一步加强。
　　三、建议
　　一是要进一步明确上下级政府法制工作机构之间的关系，明确市、县两级政府法制工作机构的机构设置。前面多次谈到，20字职能主要还是基于各级政府法制工作机构之间的关系出发的。不明确上下级之间的关系，各级政府法制工作机构的设置不够统一，就很难切实履行20字职能。二是要将20字职能的履行情况纳入行政执法责任目标考评体系，出台一些硬指标。20字职能和行政复议、规范性文件备案审查等传统的“务实”工作不同，是一项相对“务虚”的工作。“空对空”的开展工作，很容易失去把手。三是要进一步加大对市、县工作的指导力度，特别是要加强与市县政府的沟通和交流，为市县政府法制工作机构开展工作提供宽松的环境。四是多组织一些全省性的交流活动，做到信息共享、经验互通，促进全省政府法制工作整体、协调发展。

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