在今年4月全国海关工作会议上，盛光祖署长指出，目前海关“业务管理、业务改革缺乏整体配合”。这是导致海关执法风险和廉政风险高的重要原因之一。为防范执法风险和廉政风险，必须加强海业务改革整合。本文试就业务改革整合的原则、思路和实现途径等问题作一粗浅思考。
一、改革整合的必要性
改革开放以后，特别是加入世贸组织以来，伴随着对外贸易的持续快速发展，海关各项事业呈现突飞猛进的发展势头。“十五”期间，我国外贸总额增长了2倍，一举跃升为全球第3大贸易国；与此同时，海关税收、监管货物和报关单量分别增长了2.3倍、4.9倍和1.9倍。同时，海关也面临新的考验和挑战。对外贸易继续保持较快增长，使得海关通关监管的压力越来越大，管理资源尤其是人力资源不足的矛盾将越来越突出；税收、监管、缉私等传统职能进一步加强，同时知识产权海关保护、维护贸易安全、反恐等非传统职能任务越来越重；以逃避国家税收和贸易管制为目的的伪报、瞒报、闯关、偷运等走私违法行为大量存在，同时满足于单证验放、忽视实际监管的问题依然严重，风险管理与海关业务脱节的现象并未真正解决；贸易便利化对海关提高通关效率的要求日益高涨，同时管理链条过长、部门职责交叉、作业方式单一等制约通关效率的障碍仍未彻底消除；社会各界对海关统一规范执法的呼声不断，同时海关业务改革各自为政、监管模式各异、执法标准不同的状况尚未完全改变。为了适应新形势新任务，从根本上解决海关发展中长期存在的深层次矛盾和问题，单纯依靠改革的“单兵突进”、“多头争进”已经难以为继，唯一的出路就是整合。只有在坚持改革的基础上更加注重整合，着力加强改革的总体设计、统筹规划，着力完善整合机制、加大整合力度，才能有效缓解资源不足的矛盾、提高通关效率、增强执法统一性，更好地履行把关服务职责。
二、改革整合的基本原则
海关业务改革整合，重点在整合，难点也在整合。从理论上说，所谓整合，是指在一定的目标指引下，将两个或两个以上的要素进行重组直至融合、共生，使现存共有资源达到良性组合的最优化状态。简单地说，整合就是力求在资源消耗“1+1＜2”的情况下，获得“1+1>2”的效果。
海关业务改革整合是一项复杂的系统工程，必须综合考虑，科学谋划。笔者认为，整合应把握好以下5项原则：
一是平衡性原则。就是要掌握好“度”。整合不是简单地对监管方式、环节、手续和机构进行简化，不是一味强调“通得快”，而是通过业务改革整合，使海关管理能够在加强实际监管的基础上，做到既大力促进守法便利、又有效实施违法惩戒，真正实现“管得住”和“通得快”的平衡。
二是整体性原则。就是要“全”。整合必须克服“只见树木，不见森林”的狭隘观念，避免“头痛医头，脚痛医脚”的简单方法。要把海关业务改革看作一个有机统一的整体，统筹兼顾，系统应对，对海关的信息系统、业务流程、三级事权和业务职能开展全面整合。
三是渐进性原则。就是要“稳”。“罗马不是一天建成的”，整合也不可能在短期内“毕其功于一役”，必然经历一个渐进发展的过程。我们既不能无所作为，也不能操之过急。要克服急功近利的心态，作好长期作战的准备，积极稳妥，循序渐进，分阶段分步骤实施。
四是经济性原则。就是要“省”。一方面，通过整合，达到优化资源配置、节约资源消耗的目的；另一方面，整合的过程中也要节约资源，用小投入办大事情，不能只顾整合不顾成本。
五是实效性原则。就是要“实”。整合要从实际出发，注重实效，不搞花架子，不做表面文章。要制定详细规划和具体措施，以扎扎实实的工作、实实在在的成效，加强和改善海关业务管理，推动现代海关制度第二步发展战略规划顺利实现。
三、改革整合的实现途径
防范执法风险和廉政风险，既是海关业务改革整合的出发点，也是实施改革整合的切入点。在推进业务改革整合的过程中，最主要的是要强化风险意识，真正把风险管理作为中心环节来抓；既要全面分析目前海关业务管理的风险所在，又要认真评估改革整合本身可能带来的风险，并有针对性地设计改革方案、提出整合措施。
为此，笔者认为改革整合的总体思路是：围绕“管得住，通得快”的目标，以科学治关理念为指导，以风险管理为主线，以信息技术为支撑，坚持解放思想、大胆创新，坚持整体推进、重点突破，坚持循序渐进、稳步实施，坚持加强协调、注重实效，切实解决海关业务建设中存在的深层次矛盾和问题，从而不断提高海关改革的综合效益和业务管理的有效性，推动海关事业又好又快发展。
这一思路的核心，在于以风险管理为切入点来谋划和推进海关业务改革整合。在资源有限的前提下，要实现改革整合的目标，唯一的途径就是依托风险管理，紧扣风险管理，贯穿风险管理。
具体可以分4个阶段逐步实施：第一阶段，整合信息系统，使各个单个的业务风险、监控系统都成为风险管理大系统的子系统；第二阶段，整合业务流程，使海关监管由平均用力向突出重点转变；第三阶段，整合三级事权，使海关纵向结构由橄榄型向哑铃型转变；第四阶段，整合业务职能，打破关际、部门界限，使无缝隙监管、无障碍通关成为现实。
（一）信息系统的整合。
信息系统是海关业务管理的基础性手段，也是防范“两大风险”的重要载体。近年来，全国海关先后开发了各种形形色色的业务管理风险、监控信息系统，在总署层面开发了风险信息与数据分析平台、关税监控分析、执法评估等10多个系统，在直属海关层面开发的信息系统更是多不胜数。据统计，仅2007年经总署立项的署级项目就有35个，向总署报批报备的关级项目则达212个。这些信息系统在有力推动风险管理“由虚变实”的同时，也存在“全面开花、各自为政、条块分割”的问题，既浪费资源，也降低效能，还导致执法不统一。因此，整合各类风险、监控信息系统，加快构建风险管理大系统，已经刻不容缓。
一是新建。目前，总署端风险管理平台一期已上线运行，现在的任务是要加快建设统一的直属海关端风险管理平台。实现战略和战术风险管理平台的对接，为推动各部门、各海关众多业务系统的相互连接，实现各种风险信息和指令的交换整合搭建载体。同时，依托已组建的全国海关风险参数维护中心，把散落在各部门、各海关、各环节的风险信息，整合为集中的、具有整体指导意义的风险信息，并统一设定和维护为海关风险管理参数。还有，要尽快建立统一的风险数据库，把各类基础业务数据进行统筹归类管理。
二是融合。依托两级风险管理平台，将各部门、各海关的业务风险、监控系统全部整合到两级风险管理平台框架下运行，同时实现和各操作系统的相互对接。如业务风险预警监控系统、关税监控分析、通关监管职能监控、加工贸易监控分析以及选择查验系统等，均应成为风险管理大系统的子系统。今后，所有新增的业务分析监控系统，均应在总署端或直属海关端风险管理平台上开发，不再另起炉灶，逐步实现各类业务系统的信息共享、相互衔接、成果共用。
由于历史原因和部门利益的存在，要实现这些系统的相互对接和融合难度很大。这个问题可逐步解决，建议先依托总署风险管理部门组建全国性的风险指挥中心，把关税、监管、加贸、统计等部门的风险分析监控机构和人员统一集中到风险指挥中心办公，保持原有的隶属关系不变，同时受风险指挥中心的业务指导。在时机成熟时，可考虑把各职能部门的风险分析监控职责和机构分离出来，建立全国统一的、独立于各部门的风险指挥中心。
（二）业务流程的整合。
当前，海关业务流程存在的最大问题是平均用力、“撒胡椒面”，结果是该管的没管住，该快的快不起来。要解决这个问题，也必须依靠风险管理。分类作业流程就是风险管理的具体体现和实际应用。在分析和控制风险的基础上，推广应用以企业为单元的分类管理模式，制定标准化与差异化相结合的业务流程，对诚信守法企业给予全方位的通关便利，将海关有限的资源用到高风险企业上，从而真正解决有效监管与高效运作之间的矛盾。
根据企业的风险状况，可把通关流程整合为以下3种类型：一是便利流程。就是实现途中申报、仓单登记、货到放行或先放后报，事后补办海关手续。适用对象为风险低的诚信合作企业，如A类企业和部分通过资格审核的B类企业。因为这种模式不进行现场审价、审单和查验，海关应加强事前风险分析和事后稽查验证，同时要制定严格的准入、退出和考核机制。二是普通流程。就是根据风险分析，实行选择查验、正常验放。适用对象为一般风险的企业，如大部分B类企业。三是严密流程。这是一种惩罚性通关方式，就是对某些存在不良记录的C类、D类企业，或某一段时间内列入海关重点监管的B类企业开展重点审单、全面查验。为加快通关速度，保证重点用力，要大力推广便利流程，把主要监管力量用在严密流程上，通过“守法便利，违法惩戒”的示范效应，促使适用普通流程的企业向适用便利流程的企业转移，从而形成企业便利通关、海关优化资源的良性循环。
在改革业务流程方面，许多海关已开展了积极探索并取得了明显成效。当前，应重点做好以下两方面的工作：
一是统一标准，由乱变治。由于各关是从本关区的实际出发改革业务流程，基本上处于“各自为战”的状况。各关自行评估认定、自行组织实施，导致认定标准不一、便利措施不能共享，同一企业在不同口岸享受不同“待遇”，影响海关执法的统一性与严肃性。建议由总署牵头，以企业分类制度为基础，统一制定各类通关流程的评估认定标准和实施办法，使便利通关措施在全国范围内共享。
二是全面实施，由狭变广。在通关分类作业的基础上，逐步建立起以企业为单元的全方位分类管理格局，包括分类审单、分类查验、分类稽查等，将分类管理贯彻到前中后各个环节，落实到货征统各个领域。
（三）三级事权的整合。
当前海关三级事权配置的困境在于：总署决策权不甚完整和全面，直属海关管理职能集中，隶属海关执行授权偏窄，导致决策环节过多，反应速度较慢，执行力度偏弱。解决上述问题，可以探索扁平化管理。所谓扁平化管理，是指依靠减少管理层级、增大管理幅度，促进信息传递与上下沟通的一种管理模式。扁平化管理是风险管理的必然要求，因为风险管理要求最大程度地减少风险信息的传递层级，避免信息失真和执行偏差。采用扁平化管理整合三级事权的优势在于：管理层次简化，管理人员减少，降低了人工成本；管理幅度加大，权力重心下移，增强了工作灵活性；管理链条缩短，信息传递加快，提高了决策效率。这种优势正好能够适应风险管理减少管理层级的要求。
国外海关的经验表明，扁平化管理是比较符合现代海关制度的一种层级管理模式。如美国海关经过机构改革，实行“总署－海关管理中心－现场海关”的结构模式，作为中间层级的海关管理中心仅负责为现场海关提供政策指导和业务咨询，没有行政决策和管理职能，现场海关则享有充分的自由裁量权和执行权。因此，美国海关虽然名义上为三级管理体制，但实质上趋向“总署－现场海关”的双层结构。我国海关虽然也是三级管理体制，但实际上呈现“总署－直属海关－隶属海关－二级办事处”的多层金字塔式结构，纵向层级多、信息链长，在一定程度上影响了决策层和执行层的紧密联系。
实行扁平化管理，科学划分三级事权的主要思路为：相应调整总署机关、直属海关、隶属海关的职能划分和机构设置，将直属海关部分职能或上交或下移，如部分重大事项的决策权上交总署，部分具体事项决定权、办理权下放隶属海关，减少决策与执行的中间环节，直属海关原则上不开展具体业务，集中精力进行风险分析、协调、监督和指导，从而进一步强化总署宏观决策、改革规划、职能管理和业务监控能力，提升隶属海关贯彻执行和实际监管效能。在机构设置上，建议把隶属海关管辖的二级办事处升格为直属海关管理的一级机构，尽量减少管理层次。在人力资源配置上，全国直属海关层面的总人数应控制在全国海关总人数的15％以下，较大的直属海关的机关人数一般不应超过关区总人数的10％。通过整合三级事权，促使海关纵向结构逐步由橄榄型向哑铃型转变。
（四）业务职能的整合。
随着区域经济一体化和不间断物流链的迅速发展，对贸易通关便利化的要求越来越高，客观上要求海关业务管理向打破关际和部门界限的方向发展。目前，海关职能配置存在的问题在于：各海关之间协调配合不够紧密，执法不一、争抢税源的现象时有发生；信息交换必须经上级中转，指挥链较长，反应不灵敏；职能部门之间缺乏联系沟通，监管合力尚未形成，特别是各职能部门的指令口径不一，“政出多门”，使得执行层面无所适从。
解决这些问题，还是要靠落实和加强风险管理。在风险管理中，无论是信息收集、监控分析，还是指令传递、处置执行，都要求冲破行政区划、打破关区界限，形成集中的风险管理体制，这是一个必然趋势。只有适应风险管理由分散式向集中式转变的趋势，建立完整统一的风险管理体制，使风险标准更加统一、风险处置更加及时、风险化解更加有效，才能确保各海关、各部门形成合力，真正形成全国海关“一盘棋”的局面。要做到这一点，可以在海关横向结构上探索虚拟化管理。虚拟化管理就是通过打破关区、部门之间的界限来促进合力形成，从而实现无缝隙监管、无障碍通关的管理思想和管理模式。
1．在全国海关层面，探索建立“虚拟关区”。可选择珠三角、长三角、环渤海等经济比较发达、特点又比较相近的区域，先行探索建立“虚拟关区”。“虚拟关区”具体承载以下几项职能：一是全面推进区内通关一体化。协调推广“属地申报，口岸验放”大通关模式，切实落实区内“一次申报，一次查验，一次放行”。二是加快设立虚拟审单中心。根据区内海关审单优势，合理分配审单任务，加强审单数据收集和总体分析指导，推动审单作业由关区集中审单向区域集中审单转化。三是探索设立区域风险分析监控中心。作为风险管理的区域“信息中枢”和“知识中心”，负责标准的统一制定以及风险信息的集中管理、风险分析的协同运作和风险处置指令的集中下达。同时应用专业优势，广泛获取风险信息并进行统一加工、整理与甄别，形成区内风险参数。对于具体商品和企业的风险信息的收集、分析和处置，仍由各海关自行完成。
2．在直属海关层面，将业务职能整合为业务运行、业务监督和业务支持3大虚拟模块。具体来说，就是将关税、审单、监通、加贸、统计、风险、企管、稽查、缉私等部门的职能整合，形成业务运行模块，负责法定审批和业务指导；将法规、督审、监察等部门的监督职能整合，形成业务监督模块，主要负责业务监督检查，防控执法和廉政风险；将办公、政工、人教、技术、财装、后勤等部门的业务保障职能集中起来，整合为业务支持模块，主要负责综合性事务管理和后勤服务。同时，可把某些专业性强、海关难以承担的事权，如商品化验、外部审计、信息网络建设等，委托给社会专业机构承担。虚拟模块的工作方式有两种：一是委员会制，根据各个模块成立委员会或领导小组，由各部门领导参加，定期或不定期议事；二是专家组制，根据各个模块成立专家组，专家组由各业务领域的专家组成，直接对关长负责，向关长提出业务管理和业务改革的相关建议。
建立虚拟模块不是对直属海关机构进行实体上的大规模合并。虽然机构的实体整合是改革的方向，但目前条件尚不具备，时机尚不成熟。今后，在条件成熟时可逐渐推进机构的整合。按照加强风险管理和后续管理的要求，把业务运行模块的有关部门整合为风险管理和后续管理两大部门，把某些专业部门合并到职能部门，把执行部门下放到基层海关。实现上述整合后，将打破传统的“蜂窝煤”型管理模式，转变为业务职能互相渗透、高度融合的“液化气”型管理模式，从而有效减少职能交叉和冲突的现象。
3．在隶属海关层面，整合为综合保障、内勤和外勤3大虚拟模块。在隶属海关的机构设置上，不再搞“上下对应”、“对号入座”，而是根据实际需要，按照职能把各科室整合为综合保障、内勤、外勤3大虚拟模块。综合保障模块主要负责综合性事务和后勤保障；业务内勤模块侧重于单证流、信息流、资金流的管理；业务外勤模块侧重于物流和企业的实际监管。各科室的归类和整合归宿可参照直属海关层面的整合思路。鉴于隶属海关的执行性特征，3大虚拟模块特别是内勤和外勤模块可实行实体化探索，组建为内勤科和外勤科。
海关业务改革整合是一项长期任务，不可能一蹴而就。以上总体思路和实现途径，可由点到面、由易到难，经过上述4个步骤的整合，可望从总体上实现海关管理的“四肢协调”和“耳聪目明”，实现“管得住”和“通得快”的有机统一，为建设现代化海关奠定坚实的基础。
