中国环境政策思路的演变与发展——访原全国人大环资委主任委员曲格平

曲格平同志近照。李力 摄

中国环境报记者 郭薇

1973年第一次全国环境保护会议之后，特别是改革开放30年来，中国环境保护事业有了翻天覆地的变化，从开创时期进入到了发展的新时期。如何评价这段历史呢？记者日前采访了我国环保事业的开创者之一，也是改革开放30年环境保护事业的领导者和见证者曲格平。

记者:中国的环境保护事业，从开始的就事论事到成为国家战略，经历了哪些主要阶段，其政策思路是什么呢？

曲格平:环保工作就是从就事论事做起的，某些工业“三废”如何综合利用，某些工厂的浓烟污水如何治理，都是一件件具体事情。把环境保护与经济社会联系起来，看成是发展的重要组成部分，是从1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议后才开始的。在1973年召开的第一次全国环境保护会议上，出台了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”32字方针，体现出当时对环境保护事业的认识。这个方针在社会上还是得到了一定的好评，并对开展环保事业起到了指导作用。

记者:环保“32字方针”是怎么发展成为环保基本国策的？

曲格平:社会主义建设事业在发展，人们对环境问题的认识在不断加深，环境保护战略也在不断发展和完善。1982年，我们在回顾10年发展历程和准备第二次全国环境保护会议文件的时候，就认识到“32字方针”的不足和局限性，就打算提出一个具有战略高度、又符合国情的环境保护的大政方针。经反复切磋并广泛征询意见，提出了“环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”和“同步发展方针”。虽然在征询意见时，对“环境保护是一项基本国策”有很大争议，但由于有理有据，国务院赞成这个建议。回头看看30多年的实践，也证明环境保护国策地位的确立是完全必要和正确的。

记者:那么，“同步发展方针”的具体内涵是什么？

曲格平:“同步发展方针”的完整表述是:“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益相统一。”同步发展是一个简称。这可以看成我国环境保护战略的总方针、总政策。它体现了经济、社会与环境保护发展相统一的理念，摒弃了“先污染后治理”的道路，指明了正确处理环境与发展关系的方向，符合建设中国特色的社会主义现代化的目标和要求。我国提出的“同步发展方针”，早于联合国专家委员会提出的“可持续发展”战略报告5年，两者的基本政策思路是一致的，而我国的同步发展方针目标和重点更加明确，更具有操作性。联合国环境规划署官员就曾高度评价过这条方针。很显然，如果各项事业都与环境保护同步发展，并按三个效益相统一去检验，环境问题就比较容易解决了，就不会形成目前这种严峻环境形势了。很可惜，对这条方针我们没有很好宣传，也没有在国民经济和社会发展的战略、规划和政策层面上全面深化和认真执行。不过，从环境保护的理念上看，这条方针并未过时，仍然具有现实指导意义。

记者:落实同步发展方针对我国环境保护事业发展发挥了什么样的作用？

曲格平:同步发展方针，是指导国民经济协调发展的正确方针，从国民经济和社会发展来看，仍具有积极的现实意义。为了与同步发展方针相配套，1989年第三次全国环境保护会议上提出了环境保护的“三大政策”(一是预防为主，防治结合；二是谁污染谁治理；三是强化环境管理)和“八项制度”(环境影响评价制度、城市环境综合整治定量考核制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度、污染集中控制制度)。这三大环保政策和八项制度，把环境保护的国策地位和同步发展方针具体化了，是对有中国特色环境保护道路的新开拓、新发展，是我国环境管理从理念到实践逐步走向成熟的重要标志，也是环境管理由一般号召到靠制度管理的重要转变。

上述说到的环境保护大政方针，具体化就是三大政策和八项制度。这些政策和制度在全国推行，有力地推动了环境保护工作的开展。实践证明这些政策和措施是符合国情的。为了使这些政策和措施更加具有法律规范性和权威性，更好地推动环保事业发展，这些政策和措施被逐步纳入了陆续颁发的环境法律当中，这些法律目前仍在全国普遍实行。

1996年在国家颁布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，把可持续发展作为国家发展战略提了出来，成为我国一切事业发展的指导方针。我国提出的环保方针与可持续发展方针的思路是一致的。至此，可以说，我国环境保护的大政方针日益完善成熟了。

我国环境保护的方针和政策，已经比较全面地体现在已颁布的环境法律和法规当中。但总的来看，法律规定执行得不够好，确实存在一个执行的问题。不过，方针和政策都是有时间性的。随着经济和社会的发展，环境保护的方针和政策也要不断充实、不断调整和发展。已经做出的，只是万里征程中迈出的第一步，今后的路更长，需要继续不断发展。

记者:您对建国以来特别是改革开放30年来环境保护工作的评价是什么？

曲格平:总的看来，我国环境保护工作进展很大，成绩卓著。首先是环境保护政策思路渐趋成熟，这是一个重大进展。在改革开放30年间，结合工业企业结构调整，强化监督管理，工业污染控制有了长足进展；在城市广泛开展环境综合整治，环境面貌发生了很大变化，特别值得一提的是，出现了一批环境保护模范城市，为城市环境治理树立了样板；在自然生态方面，由于实施“退耕还林”政策及一系列生态建设工程，森林覆盖率达到了18％以上，生态环境出现了令人欣喜的变化。

除上述几个方面的进展外，环境立法有了很大发展，执法情况也有所改善。为落实节能减排指标，国家开始推行一些有利于环保的财税政策措施，取得很好效果；环境管理能力建设也有一定进步。总之，国家加大了对环境保护的支持力度，各方面特别是环境管理做了大量工作，成绩应予肯定。

但是，在工业化、城市化快速发展，资源和能源消耗大幅度增长的情况下，我国面临的环境形势仍然严峻，城市污染特别是大气污染、江河水质污染、工业废物污染、有毒有害污染等都相当严重；在自然生态方面的问题也很大，水土流失、土地荒漠化蔓延、生物多样性减少等尚未得到有效控制。

记者:确实，我们面临的环境形势是严峻的，您列举的一些环境问题都还未得到很好解决。症结在哪里呢？

曲格平:我认为症结在于发展战略不健全，发展方式陈旧，管理落后。出路就在于落实科学发展观，走可持续发展之路。诚然，这种改革与转变复杂、艰难，但只要下定决心，坚持不懈，路是可以走通的。

记者:您年届80高龄，从事环保工作也已经40年了，您有些什么感悟能给我们说说吗？

曲格平:从事多年的环保工作，感悟总是有一些，今天我只说两点吧:第一，各项事业——包括环境保护事业的健康发展，要靠国家实施健全的发展方针和政策。发展的大政方针不对头，各项事业就不可能取得好的结果，环境保护就不可能做好。在40年的环保生涯中，我对环境的认识在不断变化。在一个期间内，我只把环境问题看成是一个技术工程问题，比如说工业污染，只要采用适当技术和工艺就可以解决；对于自然生态方面的环境问题，实施生态技术和适当的工程也可以防治。但是，随着时间的推移和不断实践，我认识到，只靠技术，即使最先进的技术，也不能完全解决环境问题。西方工业化国家所走过的路就证明了这一点。还要靠什么呢？要靠国家实施健全的发展方针和政策。纵览世界环境问题，可以得出这样一个结论:除自然灾害外，发展方针和政策对保护环境来说是具有决定性意义的。我国面临的严重环境问题更加证明了这一点。

令人欣慰的是，进入新世纪后，党中央提出了科学发展观，实施以人为本、全面协调的可持续发展战略，建设资源节约型、环境友好型社会，这是一个全新的发展理念，是国家发展方针的巨大转变和发展。当前依照科学发展观要求，从中央到地方正在转变发展思路和工作部署，并且选择了与之相应的经济发展模式——循环经济。只要坚持科学发展观，并实施相应的政策措施，一个繁荣昌盛和环境友好的和谐社会一定会到来。对此，我看到了希望，充满了期待。

第二，做好环境保护工作，要靠有效的管理。而有效的管理，要靠依法监管。纵览世界上一些国家环境治理得好，环境保护得好，关键就在于依法进行管理，他们实行的是“法治”，走的是一条依法保护环境的路。我国环境治理效果差，环境问题大，重要原因就是有法不依、执法不严，在很大程度上实行的依旧是“人治”。一个是“法治”，一个是“人治”，但两者的效果却截然不同。

上世纪90年代，国家把依法治国，建设社会主义法治国家载入宪法。环境保护是现代化建设事业的组成部分，依法治国自然也要依法保护环境。改革开放以来，国家颁发了25部保护环境与自然资源的法律，可以说当前人们关注的一些环境问题，都有了相应的法律规定，可以做到有法可依，有章可循。只要依照法律法规办事，把法律法规落到实处，我国目前严重的环境污染和自然生态破坏都可以得到相当大程度的控制，环境状况就可以有一个明显改善。

我国目前的环境法律法规，是充分考虑到经济和技术支撑能力的。从总体上看，法规是比较宽松的，工业企业和有关方面是有能力做到的。但是，有法不依、执法不严、违法不究仍然是一个相当普遍的现象。因此，亟待深化改革，转变政府职能，真正转到依法行政的轨道上来。

当前，全国各级领导人都在学习和落实科学发展观。如何检验科学发展观是否学好和落实，最终要看经济、社会与环境是不是得到了协调发展。要做到这一步，最重要的就是依法行政，在制定发展规划和进行重大建设项目决策时，要依环境法规的规定办理，不要个人或少数人说了算，要民主决策、科学决策，减少决策失误；同时，还要明确和坚定地支持有关方面特别是环境保护主管部门依法行使监督权力，真正做到依法保护环境，促使严峻环境形势尽快好转。