自然保护区为何难保护（苏杨）

今年是我国保护区事业的五十大寿。五十知天命，但作为就地保护生物多样性的主体和保护生态安全的主力军，保护区的天命似乎与生俱来——自然保护区自然只能做保护事。不过，现实中也的确出现了诸多保护区不保护之事——这一是指其心有余而力不足，二是指其自身难保并因此存心不保。

最大的难题是心有余而力不足，用政策术语表达叫做“事权不足”，具体又表现为机构隶属约束、土地权属约束和机构能力约束三方面。首先，我国的保护区管理机构绝大多数是由地方政府出资在特定区域行使特定权力、承担公益事务的事业单位。这样的单位当然要听命于地方政府，必须在地方政府经济发展的大框架下统一行动，必须兼顾生态效益和经济效益。因此，其实施保护行为时也只能“必须与地方政府的经济发展相协调”了。

目前，全国资源良好的自然保护区多集中于财力不够但各种生存压力（或者说破坏保护区动力）“富足”的落后地区。近年来，由于生活水平的提高使旅游消费升温和特色经济产业（各种山珍加工业、木材加工业及矿业、养殖业等）开发升温，资源丰富、地域广阔的保护区自然就成了许多人等着要吃蛋甚至要喝汤的母鸡。许多保护区面临的当地政府和群众施加的“开发”压力空前巨大，无论是地方领导还是百姓，都盯住了保护区的资源。轻者认为保护区山清水秀，应大搞旅游，重者已经直接动用了“机械化部队”，给保护区“开肠破肚”，造成生境破碎，严重危及生态安全；其次，由于我国保护区建设中采取的“先划后建”方式，许多保护区管理机构只有部分甚至根本没有其辖区范围内的土地权（湿地保护区尤为明显）。且按现行法规，即便在核心区，保护区管理部门也不一定有土地权或林权（有关法规在这方面没有强制规定，许多后建立的保护区因而解决不了权属问题。目前，我国超过80%的保护区存在土地权属问题）。这样，保护区内不同的资源，都有相应的地方主管部门按照其部门管理法规管理，保护区管理机构无权对其干涉。例如林业部门主管的保护区内的矿产资源，管辖权属于地方国土资源部门。如果地方国土资源部门滥批采矿权，造成保护区生态系统劣化，保护区管理机构难以控制这种行为；第三，保护区管理机构自身因为管理设施、人员的问题而保护能力薄弱。例如西部超过50%的保护区的管理却只能维持在简单的看护水平，还有超过40%的自然保护区未配备管理人员，未能开展野外巡护。有此三约束，保护区难免力不从心。

力不从心还可能因为自身难保演变为存心不保，这用政策术语表达是“保护区管理机构的事权、财权不对称”。保护区管理机构事权有限，但其财权更有限。作为事业单位的自然保护区管理局（处），理论上可以获得一定的财政拨款。但由于各级政府认识不够，保护区建设和管理经费未纳入各级财政经常性预算，加之保护区内资源大多具有显著的直接经济价值，所以绝大多数保护区管理局被划为差额拨款的事业单位甚至事业单位企业化管理。日常保护、管理和运行维护费用难以落实，有的保护区甚至连人员基本工资都难以保证。入不敷出之处需要靠保护区自行创收（一般通过开展旅游、技术服务及种植养殖生产及执法罚款等）解决，保护区不得不将主要精力放在创收自养上，弱化了保护管理职能。而且，我国在鼓励保护区开展经营活动时，存在明显的“放权过度、约束不足”的现象，导致保护区的经济效益取向与社会效益取向存在偏差，保护区的公益目标受到侵害，有的甚至监守自盗——显然，这是由自身难保引发的存心不保。这种现象在财力匮乏、政府治理不足的西部尤其显著。2000年的一个调查表明，西部已有超过90%的保护区走上以自养补不足之路,其中，超过40%的参与林业、农业、矿业等开发，超过50%的保护区自行开展旅游经营。其中，有23%的自然保护区违规开放核心区接待游客，44%已经开展旅游的自然保护区还没有建立旅游管理规章制度。这类自养经营活动不仅缺少规划，而且保护区本身既是“裁判员”，又是“运动员”，因此保护区对自然资源“监守自盗”的现象非常普遍：在已开展旅游的自然保护区中，有44%的保护区存在垃圾公害，12%出现水污染，22%的自然保护区由于开展生态旅游造成保护目标劣化。

如果不解决“事权不足”和“财权、事权不对称”，保护区看来要想保护还真不容易。幸运的是，目前的政策倾向对保护区履行天职越来越有利了。正在紧锣密鼓进行的《自然保护区法》（未定名）立法工作的初步成果（讨论稿）已从多个方面明晰了保护区管理机构的事权，对最棘手的土地权属问题都有了较为明确的说法，保护区力不从心的三方面约束都有望“放松”；又如，在我国未来五年工作的基本依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划》中已经明文：“逐步推进基本公共服务均等化”，“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。重点支持的区域是：限制开发区域和禁止开发区域……”，“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”等。这就已经将保护区明确为公共财政倾斜的重点了。如果以此为依据，对保护区管理这样主要提供全国性范围公共物品的基本公共服务，能形成“分级所有、分级出资；纳入预算、中央为主”的保护区财政投入政策，保护区的财权问题也能基本解决。

保护区不保护，这个中国环保事业中显著的“不和谐”似乎要成为历史了，保护区事业的美好前景终于在五十“高龄”时有望铺展开来。这也许就是自然保护区的自然规律——五十始得天命吧。

来源：人民网环保频道

作者单位：国务院发展研究中心社会发展部