运用“三调联动”机制化解社会矛盾的做法和思考
“三调联动”作为化解矛盾纠纷的重要手段，具有不伤感情、成本低廉、方便高效的工作特色，具有在非诉讼领域预防化解矛盾纠纷、防止矛盾激化、化消极因素为积极因素的独特优势。在全国政法工作会议上罗干同志明确指出，要注重发挥调解手段化解矛盾纠纷的作用，着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。我市通过两年多的实践， “三调联动”工作成绩斐然，但理论方面研究较少，在此笔者希望借助对我市“三调联动” 机制的形成与发展、处理化解矛盾纠纷主要特点、现阶段工作中存在问题及对策等多方面的探讨，推进我市基层“三调联动”工作的发展，争取取得更大的成绩。
一、我市“三调联动”机制的形成与发展
2005年初，湖南省提出了人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”化解社会矛盾的思路，并在湘潭市、攸县、郴州北湖区开展试点工作。2007年3月，省综治委联合省高院、省检察院、省公安厅、省司法厅联合制定下发了《关于进一步加强人民调解、司法调解、行政调解衔接联动工作的实施意见》，进一步对全省“三调联动”工作加以规范和指导。我市“三调联动”工作虽起步较晚，但从两年多的实践来看，发展方向还是很明确的。首先我们大力加强了组织网络体系建设。现在，全市各区县、乡镇、街道都设立了矛盾纠纷调处中心，并在矛盾纠纷较为集中的乡镇、街道的公安派出所、法庭设立了人民调解室，积极开展诉前调解和诉中委托调解等多种调解工作；其次，我们通过制度建设，使我市的 “三调联动”工作迎来了“三个转变”：即由各部门单打独斗转变为政法委牵头，司法行政部门主办，各部门共同参与的大调解工作格局，由单一化解一般性矛盾纠纷转变为既调处一般性矛盾纠纷又化解群体性事件，由坐等上门调解转变为积极主动登门化解矛盾纠纷。我们两年多来共指挥调解重大矛盾纠纷110余起，分流指派调解矛盾纠纷 600余起，实现了“三下降、三提高、两不出现”的调解工作目标（即：民转刑案件、民事诉讼案件、信访案件特别是涉法涉诉案件下降，人民调解成功率、诉讼案件调解率、行政信访案件调解率提高，不出现恶性群体性事件和恶性民转刑案件）。
二、我市利用“三调联动”机制处理矛盾纠纷的主要特点
⒈调处速度快，主动性强。“三调联动”因联系部门较多，涉及的面广线长，从而获得信息的渠道不仅多而且顺畅。这一模式构建以来，从各条渠道收集的信息，经“三调联动办”集中梳理，及时进行分流指派，变过去的被动受案为主动排查调处，从源头上提高了化解矛盾纠纷的主动性。同时也拓宽了信息渠道，明确了调处主体，使各类矛盾纠纷的调处更为便捷。
⒉调解成功率高，保障性强。“大调解”充分揉合了各种调解手段的特点，既有人民调解的主动性、经济性、便民性，又有司法调解的规范性、强制性，还有行政调解的专业性、综合性等，因此，在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定方面的保障作用更加突出。如农村中较为突出的伤害赔偿纠纷，过去如果人民调解不成功，就会进入刑事自诉或治安行政处罚程序，使一方当事人受到刑事或治安行政处罚而结案，但却往往不能真正做到“案结事了”，而通过“大调解”模式，对这类问题的调解成功率大幅度提高，有利于消除当事人之间的积怨，促进社会和谐。
⒊调处效率高，便民性强。农村中大量民间纠纷的当事人，往往都是社会弱势群体，一旦发生纠纷矛盾，他们既注重自身权益的维护，也注重获得自身权益的时效与成本。“大调解”模式通过快捷、灵敏的基层排查调处网络，能较大限度地减少纠纷当事人的诉累，提高纠纷调处效率，深受群众欢迎。
三、现阶段我市“三调联动”工作中存在的问题及对策
现阶段我市“三调联动”工作虽然取得了一定的成效，但不可否认也还存在着一些问题：一是调解资源整合衔接还不够顺畅。一方面，相互配合的责任意识还不够。一些复杂矛盾纠纷，如房屋拆迁纠纷、征地纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处，但由于部分部门责任意识不够或无力解决，参与意识不强，存在推诿、拖延等现象，对矛盾纠纷不能做到及时调处，有的还因此造成事态的进一步扩大。另一方面，行政调解和司法调解不能有效利用人民调解多年形成的信息网络，对一些复杂的案件还需要重新调查取证，浪费了大量的人力、物力；二是调解规范化程度不够。三大诉讼法和行政许可法都强调了程序的合法性。同样，在调解工作中也必须做到规范化调解，这样才可以有效避免人为的失误。但在目前，三大调解工作程序中，除司法调解履行着固定的调解程序外，人民调解和行政调解的程序有时过于简单甚至不履行，有失调解工作的权威性，加上行政机关的举证责任，造成了群众对人民调解和行政调解结果的不信任。另外，从司法调解受理的案件5倍于行政调解、人民调解受理案件的数字上，也反映出行政调解、人民调解与司法调解在规范化上的差距；三是社会环境缺乏足够的法治氛围。虽然近几年来人民群众的法律意识有了一定的提高，但很大一部分人对产生的矛盾纠纷仍不能主动寻求法律途径解决，依法办事的观念还亟待加强。
要解决这些内部制度运行机制和外部环境的一系列问题，笔者认为，我们必须坚持“夯实一个基础，突出两大重点，落实三个对接,注重四个结合”。
⒈夯实一个基础：人民调解既是“三调联动”的重要组成部分，更是“三调联动”的重要基石。“三调联动”以人民调解为基础，我们在夯实这一基础上必须从以下四个方面下功夫：一是在网络建设上下功夫。人民调解存在于人民之间，其网络体系必须贴近人民群众，因此我们要按照横向到边、纵向到底的要求，真正实现哪里有矛盾哪里就有调解组织，哪里有纠纷哪里就有人民调解员组织及时调解纠纷；二是在责任落实上下功夫。人民调解面向广大人民群众，关键是要落实基层调解组织和调解员的责任，我们要坚持化解社会矛盾“村为主”的原则，把人民调解工作的成效与人民调解员的工资、奖金挂钩，充分调动人民调解员的工作主动性和自觉性，真正做到小事不出组，大事不出村，重大纠纷不出乡镇的工作目标，将社会矛盾控制在源头、化解在基层；三是要在基本保障上下功夫。人民调解工作必须适应市场经济的发展规律才富有生命力。必要的经费保障是人民调解工作的重要前提。各级政府和村（居）委会都必须切实落实好人民调解的办案补助经费，培训教育经费，评先奖励经费等，以确保人民调解工作的健康、持续发展；四是要在奖惩激励上下功夫。从形成社会共识，激发工作热情出发，各级人民政府要大张旗鼓地奖励先进的基层调解组织和优秀的调解人员，并将人民调解工作纳入综治工作、双文明建设和领导干部绩效考核的范畴，切实强化各级各部门对人民调解工作的重视和领导。
⒉突出两大重点：“三调联动”既有人民调解、行政调解、司法调解”三者独立调解的主观能动性，又有三者合力化解社会矛盾纠纷的整体性。发挥各自职能优势，形成整体化解合力是构筑“三调联动”体制最基本的出发点，因此我们在实践层面一定要牢牢把握以下两大重点：一是要突出突发性涉众纠纷的化解。对于事发突然、涉及面广、涉及人多、危及大局稳定的纠纷，我们必须以敏捷反映、流动快速调处相对应。县乡矛盾纠纷调处中心要有稳定、司法、公安、检察、法院和相关职能部门参加的快速流动调解庭，及时处置突发性事件；二是要突出重大疑难纠纷的综合调处。重大疑难纠纷包括历史遗留的疑难纠纷、复杂的群体性信访纠纷、跨边际、跨区域、跨行业的特殊矛盾纠纷、事关大局稳定的带倾向性的重大纠纷、涉及人民群众最关心的热点难点纠纷等等。这类纠纷具有持续时间长，涉及面广，运用诉讼程序奏效不快、事关社会大局稳定等特点。县乡各级矛盾纠纷调处中心应在综合分析每件纠纷的基本情况后，由中心牵头，司法行政工作者、律师、法律服务工作者和相关部门共同参与组成重大疑难纠纷综合调处庭，制定具体调解方案，并安排必要的座谈会、沟通交心会，深入实际，走近当事人，拉近调解者与当事人之间的距离，依法、依情、依理做好耐心细致的疏导工作，从而达到有效化解的目的。
⒊落实三个对接：一是人民调解与司法调解要有效对接。完善诉前调解机制，教育当事人发生纠纷后主动向当地人民调委会申请调解，当事人起诉的，法院应劝导其到所在地人民调委会申请调解，调解不成功的，再由人民法院依法立案审理，从而达到有效节约司法资源、减轻当事人的诉讼成本的目的；二是人民调解与行政调解要有效对接。各相关行政职能部门在各级“三调联动”机构的调派和指挥下，要积极主动介入突发性涉众纠纷和重大疑难纠纷的调解工作，充分履行行政职能。各级人民调解组织则要主动介入行政纠纷的化解，利用人熟、地熟的优势，及时、有效地做好人民群众的思想工作，确保行政纠纷的及时化解和行政法规的有效实施；三是人民调解与办理治安案件和轻微刑事案件要有效对接。各乡镇要在派出所设立由派出所、司法所、法律服务所参加的“三所联调”工作室，运用三调联动机制对不够治安处罚的治安纠纷或治安案件中的民事事项进行调解。人民检察院在批捕、起诉时，对于轻微刑事案件、青少年犯罪案件，对社会危害不大的，可组织刑事和解或委托人民调解组织开展人民调解。通过调解或和解结案的，可以作出不追究犯罪嫌疑人刑事责任的决定。人民法院在审理自诉案件时，对社会危害不大的轻微刑事案件，可委托驻法院人民调解工作室组织和解。和解成功的制作和解协议书，人民法院相应地作出不予追究刑事责任的决定。
⒋注重四个结合：一是调解工作要与综治工作相结合。在社会治安综合治理的整体框架下，突出调解工作的地位，将化解社会矛盾作为综治工作的主线。并加大在综治考核中对调解工作的考核力度，以确保各级领导对调解工作的高度重视，使综治工作更具实际效应；二是调解工作要与群防群治相结合。要将调解工作纳入基层群防群治体系建设，突出调解工作在群防群治和治安防范中的基础地位。一方面建立健全群防群治体系，完善联防公约，落实群防措施，达到有效预防社会矛盾纠纷发生的目的；另一方面，则运用调解手段达到有效防控的目的，维护社会和谐，确保社会稳定。坚持做到排查走在调处前,调处走在激化前,苗头问题早消化,敏感时期早防范,矛盾纠纷早处理，使调解工作真正成为群防群治的重要基石；三是调解工作要与法制宣传教育相结合。要将调解的过程同时作为法制宣传教育的过程。在调解纠纷、化解矛盾中向当事人宣传法律，使之能够依法维权，从而避免矛盾激化，达到有效预防和减少纠纷发生的目的；四是调解工作要与推进法律服务相结合。要通过调解的手段，在调解的过程中为当事人提供法律援助，解决法律疑难，维护其合法权益，同时通过法律服务有效预防和减少矛盾纠纷的发生。尤其是在为社会弱势群体提供工伤（亡）赔偿、劳动合同争议、追偿劳动工资等一类的法律服务时，注重运用调解的方式，既可以减轻当事人的诉累，节约诉讼成本，又可以促进当事人之间的和谐相处。
“三调联动”工作机制实施以来，我们及时有效地解决了大量的社会热点、难点、焦点矛盾纠纷，缓解了公安部门的工作压力，使大量的社会矛盾纠纷解决在了基层，化解在了萌芽状态，有力的维护了社会大局稳定。我相信通过我们的不断努力，我市“三调联动”工作一定会不断前行，不断创造出新的辉煌。
