摘要：国际金融组织贷款已成为我国节能减排项目建设的重要资金来源。但如何用足用活国外贷款、提高项目建设效益，仍是当前亟待解决的关键问题。文章以世界银行贷款山东环保项目为例，分析了该项目运行的成功经验及存在的问题，在此基础上提出了我国利用国际金融组织贷款的具体思路，建议在项目建设中要加快创新合作模式、完善政策措施、提高公众参与度，并逐步推行全过程绩效评价。
关键词：节能减排；国际金融组织贷款；绩效评价
节能减排是关系我国转方式、调结构，实现可持续发展的战略举措。推进节能减排，资金是关键，更是保障。近年来，国际金融组织对我国节能减排的资金支持力度明显增加，在一定程度上缓解了我国节能减排的资金压力。为进一步提高与国际金融组织的合作成效，用足用活国外贷款，加快推动节能减排环保工作，本文对世界银行贷款山东环保一期项目（以下简称“世行环保项目”）进行了绩效评价和深入调研，该项目从前期运作到后期管理的一些独到做法，值得思考和借鉴。
一、世行环保项目建设情况及取得的成效
第一，项目建设全部完成。世行环保项目包括5个子项目和1个机构加强及技术援助项目。截至2005年底，项目建设全部完成，其中：济南供水子项目引黄供水鹊山水库于2000年投产送水，25公里供水管网于2005年全线贯通；济南排水子项目50公里污水管网于2005年建成使用；烟台集中供热子项目500MW热力网示范工程分五期建设，供热能力达816万平方米，接入8万多用户及1000多个公建单位；威海集中供热子项目博通热电厂工程24MW发电机组、3×75吨/小时流化床锅炉及配套热网于2001年建成，利用世行结余贷款增加的25MW发电机组、130吨/小时流化床锅炉和扩建热网于2005年建成；小清河流域环境污染控制子项目小清河流域转贷基金，于1998-2005年间成功实施，共使32个企业受益。
第二，目标任务全面实现。项目建设预期目标有四项：加强城市供水、污水处理、集中供热及环境污染控制；增加地表水用量，防止地下水过度开采；加强污染控制及城市环境投资的可持续性管理；支持和改善小清河流域水资源管理。经过多年努力，世行环保项目进展顺利，四项目标已全面实现。目前，鹊山水库成为省会济南的战略水源地；济南排水管网建设经验在业内广泛应用；烟台500MW热力网示范工程成为山东省的服务品牌；威海供热工程使原有荒滩变成了现代化居住小区；小清河污染治理基金以500万美元贷款撬动了1.67亿美元的环保投资，破解了中小企业环保投资的难题，有效改善了小清河流域的环境状况。
第三，资金筹措保障有力。世行环保项目计划总投资2.02亿美元，实际完成投资2.24亿美元，完成比例为111.1％。其中：利用世行贷款9131万美元，占贷款计划的96％，国内配套资金1.33亿美元，占应配套资金（1.07亿美元）的124.2％。项目实施过程中，充分发挥世行贷款使用效益，对2003年底结余的世行贷款资金1700万美元，关账日延至2005年12月31日，并将结余贷款调剂到其他项目使用，其中：济南污水管网工程世行贷款结余额度调剂给市自来水公司使用，烟台市世行贷款结余额度440万美元用于新建热交换站19座，铺设一级热水管网30公里，带动投资1.34亿元。
第四，绩效评价成果显著。世行环保项目是世界银行援助与我国发展目标紧密结合的成功范例。一是战略一致性强。世行环保项目从设计到完工，始终符合世界银行对我国的发展援助战略，并与我国的发展政策和优先发展重点保持高度一致，预期受益群体与实际受益群体高度一致，各子项目的受益群体目标瞄准度均达100％，济南供水项目等实际受益群体增加了近一倍。二是执行效果好。世行环保项目提供的供热、供水和污染治理服务，在改善城市环境、解决基础设施供给瓶颈方面发挥了巨大作用。根据统计年鉴显示，济南、烟台、威海三市1999-2008年空气质量良好率分别提高了17个、21个和15个百分点，烟台于2005年获联合国人居奖，威海2008年空气质量良好率为100％。三是投资效益高。在实现预期效益的基础上，利用世界银行结余贷款，扩大了济南供水、威海集中供热和烟台集中供热三个子项目的建设规模，进一步提高了项目社会效益和环境效益。四是可持续性强。项目运行所依赖的环境保护和基础设施建设政策得到有效执行；各项目单位管理机构健全、运转正常，人员配备和经费来源等均能满足项目持续运行需求；项目贷款得到及时偿还，项目需求不断扩大，项目运行产生的节能减排环保作用，具有较强的可持续性。
二、世行环保项目取得成功的关键点
第一，坚持项目目标与援助战略、发展政策相匹配。项目设计目标始终与世行援助战略、国家发展政策、山东及有关市的发展重点保持高度的匹配性，与我国环境保护、基础设施建设方向相吻合。如济南鹊山水库，作为省会济南的战略水源地，供水量占全市供水总量的1/3以上，有效改善了附近居民长期饮用盐碱水的局面，对2003年以后趵突泉常年持续喷涌起到了关键作用，项目的社会效益和环境效益持续扩大。
第二，坚持“以我为主、为我所用”的贷款原则。世行环保项目确定并坚持“以我为主，为我服务”的策略导向，注重学习、借鉴和创新，资金来源、项目设计和组织实施均坚持以我为主，使世行贷款服务于全省发展战略和发展规划。各项目单位通过优化设计，采用新工艺、新技术，节省贷款1700万美元，又利用结余贷款完善原有项目，追加新项目，放大了世行贷款的“乘数效应”。如烟台500MW热力网示范工程，将首站尖峰站代替尖峰锅炉房，减少征地2.34万平米，降低工程造价2000多万元；在热力站循环泵上加装变频设备，大幅降低运行成本，将结余的世行贷款440万美元建设第二条主管网，使供热能力达到1300万平米。
第三，抓好项目策划、设计和管理“三个环节”。在项目实施过程中，紧紧抓住策划、设计和管理三个关键环节，实行全过程监督管理，把世行环保项目打造成国内一流的精品工程，凸显了环保节能项目的综合效益。如济南排水项目建设的历黄路泵站，设计合理，管理完善，2007年济南市遭遇大暴雨，该泵站成为全市唯一未被淹的泵站。
第四，加强管理部门、项目业主和世界银行的“三方协调”。按照“统一领导，归口管理，分工合作，各司其职”的原则，各方明确分工，密切配合，保障了项目的顺利实施。省有关部门加强与世界银行的协调，衔接国内外项目管理程序，邀请世行专家对有关省市主管部门和项目单位进行业务培训，加快专门人才培养；专门成立项目办，财政、审计、建设、环保等部门密切联系，加强协调沟通，加大项目统筹协调力度。
第五，发挥世行贷款种子、示范、催化“三大作用”。一是种子作用。通过实施世行环保项目，不仅学习了先进的理念和工作方法，还培养了一大批技术骨干，成为我省节能环保工作的种子培育基地。二是示范作用。成功创新的技术援助项目，在全省范围内发挥了重要的示范引导作用，起到了“以点带面”的良好效果。三是催化作用。项目实施过程中运用的技术方法均已成为行业管理的重要手段，一些污水处理的技术规定成为行业规范，对行业管理的进步起到明显的催化和促进作用。
第六，突出小额贷款灵活、简便、高效“三大优势”。山东创新使用了周转金贷款新模式，利用世行贷款500万美元、国内配套资金500万美元建立了小清河污染治理基金，为流域内中小企业污染防治提供周转金贷款。每个企业贷款30-50万美元，还款期限为2-3年，通过贷款资金滚动管理，加强中小企业污染治理能力建设，有效破解中小企业环保治理项目贷款难题。
三、项目管理中存在的主要问题
第一，部分设计目标与实际不符。一是管理体制方面，世行要求引入私营部门参与，推行厂网一体化管理。山东大部分水厂、污水处理厂和管网管理分离，泵站移交、管网移交等因体制问题无法实现。二是收费机制方面，世行要求市政公用行业推行市场化及合同管理模式，通过收费减少政府投入。而目前国内公用事业的服务价格综合考虑社会和经济因素，短期内污水处理行业离不开政府的投入和支持，这一目标无法全部实现。三是机构建设方面，世行要求按照国际通行标准提高管理效率，项目单位需裁减大量人员，考虑到国情、省情及项目单位实际情况，执行难度很大。
第二，部分项目移民安置环节公众参与度不高。世行环保项目中有4个子项目涉及移民安置问题。执行过程中，部分子项目在选址和拆迁补偿方面，缺乏利益相关方的广泛参与，透明度不高，对老百姓恢复生计方面的补偿措施不够完善，对弱势群体的保障性措施低于世行要求，项目建设未能得到群众的充分理解和支持，个别子项目因此一再推迟开工日期。
第三，部分项目档案管理制度不够健全。世行环保项目子项目多，时间跨度长，机构人员变化相对较大。由于档案管理制度不健全，导致部分项目关键档案资料缺失，有些项目至今没有完整的项目完工记录，项目立项、进度资料未及时入档，有些即使入档，但因不明原因丢失，给后期项目管理带来很大困难。
四、结论和建议
国际金融组织贷款已成为我国推进节能减排工作的重要资金来源，在今后的国际合作中，要继续坚持项目目标和国家发展战略相结合，从国情、省情出发，不断提高利用国外贷款的质量和效益。
第一，继续探索与国际金融组织合作的新模式。认真汲取项目实施宝贵经验，创新国外贷款利用思路，加强引资与引智有机结合，进一步扩大与世行等国际金融组织合作的新领域，探索合作的新模式，在互利合作中提高国外贷款的利用效率。积极推广小清河污染治理周转金贷款新模式，在贷款审批环节进一步创新思路，完善政策，推动中小企业以更加灵活的方式参与环保事业。
第二，加快完善利用国际金融组织贷款的政策措施。进一步强化机制创新，优化贷款投向，突出资源节约、综合利用和生态环境恢复，发挥国际金融组织贷款项目的示范引导作用，改善政府部门与转贷机构的工作协调机制，协调好世行与国内管理程序之间的执行问题，建立完善既符合国内操作又能满足国际金融组织规范的规章制度，降低项目成本，提高工作效率。加强对国际金融组织贷款的“借、用、还”全口径管理，进一步完善责、权、利相统一的借用还机制，完善有效的转贷和担保机制。
第三，努力提高市政项目拆迁安置的公众参与度。节能减排环保项目涉及公共利益，与人民群众生活密切相关，在项目建设过程中，有关部门应进一步加强与被拆迁群众的交流沟通，提高项目公众参与度，使项目建设最大限度地得到被拆迁群众的理解和支持，使民心工程真正得民心。
第四，切实做好项目档案管理工作。为更好地加强项目过程监督管理，应督促项目单位进一步明确档案管理部门、存放场地和管理人员，安排专人负责文件、资料的收集、整理、编排和归档。档案保管要纸质档案和电子档案相结合，人员变动要做好交接工作。工程竣工后，要及时按规定将全部档案移交当地档案管理部门。
第五，推行项目全过程绩效评价。在立项阶段引入绩效评价理念，确定绩效评价制度和指标，开展项目预评估；项目实施过程中，及时开展项目中期绩效评价，总结经验、发现问题、纠正偏差，有效防范项目风险；项目竣工后，进行绩效后评价，建立以结果为导向的资金分配与管理机制，保障项目正常运行，为实现项目及资金管理科学化、精细化提供参考。
（作者单位：山东省建设发展研究院）
