对新形势下做好水务投融资工作的思考

    人类正以惊人的速度污染和消耗着一切生命之源——水，淡水资源正在枯竭，缺水在社会、政治和经济各方面正迅速成为一种不安定的因素。因此全社会都要充分认识加快水利建设的重要性、紧迫性，将水利从“农业的命脉”提升到“国民经济的血液”的战略高度来认识，努力实现水利建设跨越式发展。刚刚结束的中国共产党十七届五中全会指出“要坚持兴利除害相结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，政府社会协同，尽快启动水利重点薄弱环节工程建设”，国家将在未来“十二五”的发展中加大对水利建设的扶持，这为我市加快水利建设步伐、加大水利基础设施建设提供了前所未有的机遇。
        机遇稍纵即逝，大兴水利，投入是关键。进一步谋划好临沧水利的投融资工作是解决我市水利基础设施建设投入严重不足，逐步形成以财政投入为主、银行贷款为辅、社会投资和群众投工投劳为补充的水利投资多元化格局的重要环节，因此，必须提高对水利投融资工作的认识，规范投融资行为，使投融资工作健康发展。
        一、顺应市场规律、把握宏观大势，进一步提高深化投融资体制改革认识
        1、从经济学的角度看，深化水务投融资体制改革是顺应发展规律的战略选择。投融资是政府“有形之手”与市场“无形之手”对接的最佳结合点，也是地方政府执行国家财政政策与货币政策的重要结合点。通过投融资主体进行资本运作，是地方政府调控经济发展的重要手段。当前，区域之间、城市之间竞争日趋激烈，产业结构加速调整。这种竞争表面是在经济社会发展水平的竞争，但实质是资本运作能力的竞争，是投融资体制的竞争。今年以来，随着全球经济复苏和我国经济回升向好，国家对积极的财政政策和适度宽松的货币政策进行适时调整，加大金融监管力度。在这样的形势下，深化政府投融资体制改革，规范投融资行为，有利于顺应市场规律，提高政府的资本运作能力，防范政府债务风险，保持经济平稳较快发展。
        2、从国家的政策支持态势看，深化水务投融资体制改革是把握发展大势的必然要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“农村基础设施建设要以水利为重点，大幅增加投入，完善建设和管护机制，推进小型病险水库除险加固，加快大中型灌区配套改造，搞好抗旱水源工程建设，完善农村小微型水利设施，全面加强农田水利建设”，可以预见，国家将进一步加大水利建设的力度。如果我们不能超前谋划，积极主动地开展必要的前期准备工作，加大地方投入力度，继续停留在“靠上级补助动工、用完补助停工、建设工期马拉松”的老路上，我们将失去难得的这一轮水利建设历史机遇。
        3、从发展条件看，临沧市的水务投融资工作已具备一定的现实基础。为加快临沧市水利基础建设，解决全市农田灌溉缺水和农村人畜饮水困难,改善群众的生产、生活条件，促进社会主义新农村建设，市委、市政府出台了《关于加快水利建设的决定》，并由临沧市国有资产经营有限责任公司出资组建了国有独资性质的临沧市水务投资经营有限公司（以下简称水投公司），作为水利建设专业融资平台，通过向金融部门及其他投资人进行融资和资产经营，解决长期以来制约临沧水利建设的资金瓶颈问题。水投公司成立以后，根据市委市人民政府的统一部署，于5月底完成了向中国农业发展银行临沧市分行申请的另仂水库、康家坝水库、南等水库输水干渠、南汀河孟定段和南伞水厂等5件项目共49800万元水利专项贷款报批工作，严格按照《临沧市水利建设专项贷款资金管理暂行办法》管理资金，实现了在建和年内开工基建项目市县配套资金按比例全部到位，对有度汛任务的个别项目还实现提前垫付上级补助，一举扭转了长期以来临沧市水利建设项目地方配套资金到位率低的形象。专项贷款资金发挥了“放大、应急”作用，促进了康家坝水库、南等水库输水干渠、中山河水库和鸭子塘水库4件中型水利工程在年内顺利开工。
        为此，我们必须以时不待我的精神，把加快临沧水务投融资改革、规范投融资行为作为树立和落实科学发展观，推进社会主义新农村建设，解决我市农村水利基础设施建设投入严重不足的重要手段来抓紧抓落实；我们必须继续坚定不移地实施大投资方略，强化大项目支撑，以长足的基础设施建设支撑长远的经济社会发展；必须进一步深化认识，强化水务融资平台公司的“放大、应急”作用，促进临沧水利建设又好又快发展。
        二、规范融资平台管理、做实融资平台公司，培育壮大投融资主体
        对地方政府而言，可支配财力一般是预算内收入和预算外收入两个“口袋”。如果主要依靠这两个“口袋”搞建设，既不可能、也不可行。只有实行多元化投资，以存量换增量、以无形资产换有形投入，变历史形成的资产为目前可以经营的资本、变未来的收益为现实的投资，做大做强政府投融资这第三个“口袋”，撬动、带动、拉动社会投资，才能扩大投资、夯实基础、壮大实力、做强产业，支撑经济社会又好又快发展。根据《临沧市委临沧市人民政府关于加快水利建设的决定》，到“十二五”末，全市要完成水利建设投资85亿元，新增水库库容4.5亿立方米，从2010年起到2015年，共需筹集85亿元水利建设资金，其中争取上级补助65亿元，地方自筹20亿元。要实现这个目标，必须抓住近三年水利建设黄金机遇发展期，解决好项目在哪里、如何加快审批进度、钱从哪里来这三个关键问题，用超常规的办法，迅速启动一批前期工作成熟、地方政府积极主动、群众拥护支持的项目，项目可行性研究报告获得批准后即通过水务投资公司合理调度资金，筹集必要的应急资金开展施工准备，主体工程开工后将注入的应急资金作为资本金向金融部门进行融资，放大资金规模。
        为规范地方政府投融资行为，2010年6月10日国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理通知》（国发〔2010〕19号），8月19日财政部、国家发改委、央行、银监会联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），两个《通知》的核心内容主要有：一是地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；二是今后地方政府确需设立融资平台公司的必须足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司；三是经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，融资项目必须符合国家宏观调控和产业发展要求，严格按规定使用资金；四是对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。
        根据两个《通知》的精神，金融部门支持的基本原则是：政府主导、人民受益、风险可控、项目成熟、实体承贷。水利建设作为国家主导的长期发展的基础产业，人民受益，还款来源有保证，投入水利建设的贷款资金风险可控，是否可以继续得到金融部门的支持，关键就看承贷主体是否是真正的实体、承贷项目是否成熟。加强地方政府投融资平台管理，既是应对当前错综复杂经济金融形势的需要，也是缓解地方财政压力的重要举措，国家对政府融资平台是进行规范管理，并不是妖魔化。我们要正确理解和科学把握国务院加强融资平台公司管理的文件精神，优化融资环境，做实临沧市水务投资经营有限公司，如果短期内不解决好公司的实体运营问题，下阶段的融资工作就无法开展。首先应按照规范国有资产管理的要求，将具有明晰产权的经营性水利资产划拨给水投公司进行经营；其次在承贷项目中探索代建制，由公司直接负责承贷项目的建设管理工作，类似“建设——移交”模式，可以在一定程度上缓解“有经验的承包商对无经验的业主”的不利状况，做到质量、工期和效益的统一。第三引进战略合作伙伴，对有融资能力和偿贷能力的城市供水、水电开发等项目，通过控股或参股进行经营，使水投公司具备稳定的现金流，成为真正的实体公司。
        三、完善注入机制、优化资源配置，确保重点环节重点推进
        政府搞投融资，核心是运作资本，起点是运作资源，变资源为可增值的资本，变资本为可融资的资产，并形成一头连接政府所掌控的资源，一头对接市场和市场主体的良性闭合循环。当前，无论是国际市场，还是国内市场，总体上是货币流动性过剩，CPI连创新高。各类资本包括金融资本，都在寻找有效益、有回报、有前景的项目。搞活投融资，一个重要前提是做好项目前期工作。我们要牢固树立“宁让项目等资金，不让资金等项目”的理念，做细做实项目前期工作，充实完善项目库，提高项目成熟度，增强项目融资的针对性和实效性。完善政府性项目投资决策、实施和监管体系，减少低效投资，杜绝无效投资。为此，要坚持 “分类使用专项资金，确保重点环节重点推进，促进项目成熟”的原则，按照“市县（区）两级要将水资源费专项用于水利建设，继续筹措重点水源工程专项资金”的要求，从2011年起，市级可使用的水资源费留市部分应主要用于归还水利专项贷款市级配套垫贷部分和支付所滋生的利息，其余资金重点用作水利项目前期工作经费支出。要建立市级前期工作经费有偿滚动使用基金，第一次注入不少于1000万元，以后每年注入300～500万元，专项用于骨干水利工程开展前期工作，对进入规划盘子的项目可以分类分阶段借用，项目获批准后即无息归还基金户，如果项目无法获得批准建设，则所借前期工作经费转作补助。地方配套补助重点应放在前期工作阶段，只有通过长期稳定的注入前期工作经费，才能加快前期工作进度，提高工作质量，促进项目成熟，实现既定的融资和建设目标。重点水源工程专项资金以县（区）间互助的形式集中用于在建项目，资金跟着项目走，5年一个周期进行平衡，5年内各县（区）筹集的资金原则上全部返还各县（区），少数无法平衡的则滚入下一个5年周期调配。水利专项贷款资金则重点用于项目开工前期上级补助不到位时的应急，上级补助资金到位后，除满足归还到期贷款外，通过置换调剂借给其他具备合法手续的项目使用，尽可能地发挥资金使用效益。县（区）也应建立相应稳定的水利投入机制，确保不错过新一轮水利建设机遇期。
        四、健全制度保障、严格规范运作，有效控制政府债务风险
        推进政府投融资体制改革，必须高度重视风险控制，以健全完善的制度为保障，规范运作，强化监管，提升信用，做到举债规模与政府投融资主体掌控的资源总量相对称，与政府投融资主体具备的偿债能力相对称，实现融资规模最大化、债务风险最小化，确保“借得来、投得出、用得好、还得上”。为此，我们完善政府投融资公司法人治理结构，规范投融资运作行为，强化财务管理和审计监督，积极争取金融部门的支持，形成程序严密、运转高效、监管到位、有效制衡的管理约束机制。
        水利建设的新一轮机遇期已经来临，如何破解长期制约临沧水利建设发展的投入瓶颈问题，决定了我们是否可以抓住这次历史机遇，在新形势下有所作为。因此，我认为以市场手段融资解决水利项目投资问题，发挥融资平台公司对资金的放大、应急作用，是临沧水利建设的现实需要；做实水投公司，规范公司运作，是争取金融部门支持、搞好水务投融资工作的基础；用好用活现有财力，建立前期费有偿滚动使用机制，高质量做好前期工作是确保项目满足贷款要求的前提；继续筹集重点水源工程专项资金，实行县（区）互助，超前落实地方配套，是争取上级支持，实现临沧水利建设又好又快发展的保证。
 
 

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