《烟草控制框架公约》面面观

世界卫生组织在烟草控制中的作用

    世界卫生组织是联合国下属的一个专门机构，其前身可以追溯到1907年成立于巴黎的国际公共卫生局和1920年成立于日内瓦的国际联盟卫生组织。1946年7月，64个国家的代表在美国纽约举行了一次国际卫生会议，签署了《世界卫生组织组织法》。1948年4月7日，该法得到26个联合国会员国批准后生效，世界卫生组织宣告成立。每年的4月7日也就成为全球性的“世界卫生日”。同年6月24日，世界卫生组织在日内瓦召开的第一届世界卫生大会上正式成立，总部设在瑞士日內瓦。

    世界卫生组织的宗旨是使全世界人民获得健康。该组织给健康下的定义为“身体、精神及社会生活中的完美状态”。世界卫生组织的主要职能包括：促进流行病和地方病的防治；提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与培训；确定生物制品的国际标准。截至2003年5月，世界卫生组织已有192个成员国。

　　世界卫生大会是世界卫生组织的最高权力机构，每年召开一次。主要任务是审议总干事的工作报告，规划预算，接纳新会员国和讨论其他重要议题。执委会是世界卫生大会的执行机构，负责执行大会决议、政策和委托的任务，它由32位有资格的卫生领域的技术专家组成，每位成员均由其所在的成员国选派，由世界卫生大会批准，任期三年，每年改选三分之一。根据世界卫生组织的君子协定，联合国安理会5个常任理事国是必然的执委会成员国。常设机构秘书处下设非洲、美洲、欧洲、东地中海、东南亚、西太平洋6个地区办事处。现任总干事李钟郁（韩国人）于2003年7月20日就职，任期5年。

    中国是世界卫生组织的创始国之一。中国和巴西代表在参加1945年4月25日至6月26日联合国于旧金山召开的关于国际组织问题的大会上提交的“建立一个国际性卫生组织的宣言”为创建世界卫生组织奠定了基础。1972年5月10日，第25届世界卫生大会通过决议，恢复了中国在世界卫生组织的合法席位。此后，中国出席该组织历届大会和地区委员会会议，被选为执委会委员，并与该组织签订了关于卫生技术合作的备忘录和基本协议。1981年该组织在北京设立驻华代表处。

    世界卫生组织主要出版物有：《世界卫生组织月报》，每年6期，英、法、俄文；《疫情周报》，英、法文；《世界卫生统计》，季刊，英、法、中、阿拉伯、俄、西文；《世界卫生》，月刊，英、法、俄、西、德、葡、阿拉伯文。

    世界卫生组织从1969年开始致力于推动全球范围的控烟工作。当时，该组织下属的泛美卫生组织指导委员会、美洲区域委员会及欧洲区域委员会通过了关于控制吸烟的决议。1970年5月，第23届世界卫生大会首次较为全面地提出了控烟的一些具体措施，如要求所有大会及委员会会议的参与者不得在会议室内吸烟；所有成员国注意关于限制吸烟的报告；探讨劝阻青年人吸烟的教育方法；联合世界粮农组织着手研究烟草种植国家中的作物替代等问题。

    之后，世界卫生大会陆续就烟草控制问题通过了多项决议。自20世纪80年代以来，几乎每年的世界卫生大会都有关于控烟工作的决议，反映出世界卫生组织对烟草控制的高度重视。有关烟草控制决议的内容也从开始时的鼓励和支持有关烟草问题的研究、宣传吸烟危害健康知识逐步演变为建议各成员国政府通过卫生、教育、宣传以及与其它有关机构密切协作，采取综合手段（包括采取教育、限制和立法方面的措施，辅之以有关的税收和价格政策）限制烟草的使用。如在1976年的第29届世界卫生大会上首次提出了被动吸烟问题，并在通过的WHA29.55号决议中，明确提出开始考虑采取可行的措施。在1978年的第31届世界卫生大会决议中，世界卫生组织敦请各成员国尽可能限制各种形式促进吸烟的宣传，并要求总干事考虑尽早把控烟作为“世界卫生日”的口号。

    1980年，世界卫生组织在“世界卫生日”发起了戒烟运动，提出“要吸烟还是要健康，由你选择！”的口号，并把1980年定为国际反吸烟运动年。1988年4月7日是世界卫生组织成立40周年纪念日，这一天成为第一个“世界无烟日”。在以后的每个“世界无烟日”，世界卫生组织都向全球发行专题材料，提供控烟的基本信息和建议。从1989年起，“世界无烟日”改为5月31日。到1993年，世界卫生组织所有成员国都在每年的5月31日举行不同形式的宣传活动。

    在1986年第39届世界卫生大会通过的WHA39.14号决议中，世界卫生组织进一步向各成员国提出了九点具体的行动建议，并通过各区域办事处不断敦促和协助成员国付诸实施。同时还向各成员国控烟机构提供诸如确立国家控烟政策或规划，收集和散发资料，促进健康教育以及开展咨询等服务。对于世界卫生组织的号召，许多国家作出积极响应，并根据各自的情况开展了多种形式的控烟宣传和干预活动。

    1995年5月，第48届世界卫生大会首次提出了制定《烟草控制框架公约》的设想，1996年5月，第49届世界卫生大会通过了WHA49.17号决议，正式决定制定《烟草控制框架公约》。1998年5月，布伦特兰被选举为第51届世界卫生大会总干事，同年7月走马上任，提出无烟倡议行动，作为其任期内两大重点项目之一，还将制定《烟草控制框架公约》作为任期目标，《公约》的制定进入实质性阶段。

    1999年第52届世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，决定着手制定《烟草控制框架公约》及相关议定书，同时决定成立由所有成员国参加的政府间谈判机构及框架公约工作组。

    1999年10月25日至29日，来自109个国家的代表团聚集日内瓦，参加《烟草控制框架公约》工作组第一次会议。中国派出了由卫生部、外交部、财政部等部门组成的代表团出席会议。会议确定了制定《烟草控制框架公约》的具体工作计划和时间表，并通过了向世界卫生组织执行委员会提交的报告草案。当时计划于2000年5月开始政府间谈判，2003年完成《烟草控制框架公约》的制定工作。

    2000年5月，第53届世界卫生大会通过了WHA53.16号决议，支持《烟草控制框架公约》的制定，决定开始政府间谈判。2000年10月，政府间谈判正式开始。2003年3月1日，历时4年共6轮的政府间谈判结束，《烟草控制框架公约》的制定工作宣告完成。

对吸烟与健康的早期认识

    1950年5月27日，美国科学家雷闻（Morton Levin）在《美国医学会杂志》上发表研究论文，第一次将吸烟与肺癌联系起来。在同一期上发表的还有温德尔（Ernst L. Wynder）和格兰姆（Evarts A. Graham）的研究论文，表明在受调查的684例肺癌患者中，96.5%是吸烟较多和吸烟很多的人。

    1952年12月13日，英国科学家杜乐（Richard Doll）和希尔（Bradford Hill）在《不列颠医学杂志》上发表研究论文，指出重度吸烟者得肺癌的几率是非吸烟者的50倍。英国卫生部癌症顾问委员会表示，这一研究结果只是表明了吸烟与肺癌是有联系的，而不是致病原因，因此建议政府不采取措施。

    1964年1月11日，美国发表长达387页的报告，题为《吸烟与健康：咨询委员会向公共健康服务首席外科医生的报告》，进一步将吸烟和肺癌联系在一起。

    1965年，英国伦敦皇家内科医学院的科学家发表论文，对每日吸烟数量和肺癌发病率以及死亡率的关系进行了分析。

    以上是目前国际上公认的有关对吸烟与健康研究起到开创性作用的人以及他们所做的研究工作。美国科学家温德尔（Ernst L. Wynder）被认为是第一个通过动物实验，而非流行病学调查证明“烟草致癌”的人。然而，这种说法是不恰当的，最先发现“烟草致癌”的是中国科学家吕富华。吕富华1933-1936年留学德国，在佛莱堡（Freiburg）大学期间，首次以实验证明烟草焦油对家兔的致癌性。

    从20世纪50年代开始，世界范围内的吸烟与健康研究发展很快，到1970年，关于吸烟与健康的论文就有14500多篇，其中包括温德尔（Ernst L. Wynder）1957年关于吸烟致癌的报告，杜乐（Richard Doll）和希尔（Bradford Hill）1964年发表的关于吸烟与心血管疾病关系的论文。而从1970年到2000年的30年间，科学家发表的论文超过10万篇，研究向更高水平发展。在大量的研究论文中，美国科学家霍夫曼等发表的关于卷烟烟气有害成分分析的论文中关于有害成分的确定，即著名的霍夫曼清单，对降低卷烟有害成分的研究起到了较大推动作用。

《烟草控制框架公约》所遵循的原则

    《烟草控制框架公约》是世界卫生组织根据其《组织法》第19条所规定的权力来促成的、由各成员国以国际协定方式达成的烟草控制的国际间法律文件。它是针对烟草的第一个世界范围的多边协议，其主要目标是保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。全面了解《公约》的主要内容，必须先了解世界卫生组织制定《公约》所遵循的原则。

    1.禁止烟草广告和促销。世界卫生组织始终坚持应该在世界范围内禁止烟草公司及烟草公司代理商进行烟草广告和促销活动。并举例说，“万宝路”广告是一个成功的典范，也正是由于这则广告，使得菲里普·莫利斯从一个不起眼的烟草生产商成为世界最大的烟草公司。跨国烟草公司就是利用烟草广告使卷烟在世界广泛传播，并且在许多国家利用一些法律上的漏洞开展广告宣传的。许多非政府组织以及有关国家政府早已认识到，阻止儿童及青少年吸烟的最有效方法就是完全禁止烟草广告和促销。世界卫生组织的数据表明，在美国以及其他富裕国家中，有80%的吸烟者是从十几岁就开始吸烟的，而且在一些经济较不发达国家，开始吸烟的年龄还在下降。

    世界卫生组织指出，为了阻止烟草的传播，减少当代和后代吸烟者人数，必须禁止烟草广告、促销以及一切形式的赞助活动。必须做到：禁止烟草公司使用诸如“万宝路男人”之类的广告形象和主题；禁止烟草公司在年轻人较容易接触到的媒体上做烟草广告，这些媒体包括路边广告牌、电视、广播等；禁止烟草公司对一些有大量年轻人参加的群体活动进行赞助，如音乐会、体育比赛等；禁止烟草公司在年轻人使用的日用品上印刷企业徽标，这些日用品包括衣服、饰物、玩具等；禁止烟草公司免费分发卷烟样品。

    2.消除烟草公司的政治影响。世界卫生组织强调，与烟草利益相关者不得参与有关烟草和健康的立法活动。政府应拒绝来自烟草业的资助，政府官员和烟草业之间的利益关系应该透明。烟草公司应公开其用于政治赞助的所有费用。

    世界卫生组织认为，跨国烟草公司一贯利用其政治影响对烟草控制的立法进行削弱，指出有必要限制烟草公司在国家和全球健康政策制定中所造成的强有力影响。在限制烟草公司活动的同时，世界卫生组织还要求限制烟草公司的附属公司进行有关游说和政治赞助。

    世界卫生组织强调《烟草控制框架公约》应该敦促缔约方对烟草公司在本国开展的影响国家政策制定活动进行监督和调查，公开调查结果。世界卫生组织应该制定在发展中国家限制烟草业进行政治活动的有关措施，并提供必要的资金支持。

    3.对烟草实行非正常贸易措施。世界卫生组织认为，由于卷烟产品能够使人产生依赖性，因此适用于一般产品的贸易措施不应该用于烟草产品，并希望在双边和多边贸易协定中，将烟草排除在外。

    世界卫生组织主张《烟草控制框架公约》应该保护国家以及国际烟草控制措施，而不能因正常贸易协定和出口政策使之受到削弱。对烟草应该采取类似于环境污染物，如有毒废弃物、农药等的管理措施，该类物质的运输应受到有关国际公约的管制。由于跨国烟草公司为了扩大国外市场占有率纷纷增加在别国的投资，如亚洲国家和东欧国家，因此这种境外投资活动也应该受到一定的限制。

    4.实行信息全面公开。世界卫生组织坚持认为，所有人都有权获得有关烟草制品依赖性和有害性的全部信息，烟草公司及其代理商有义务表明其一切业务活动符合国内法和国际法的要求。

    世界卫生组织希望《烟草控制框架公约》能够类似于1992年的《生物多样性公约》，对一些可能给环境带来变化的生物体的信息进行全面披露。《生物多样性公约》在第19条中规定：“每一个缔约国应直接或要求其管辖下提供以上第3款所指生物体的任何自然人和法人，将该缔约国在处理这种生物体方面规定的使用和安全条例的任何现有资料以及有关该生物体可能产生的不利影响的任何现有资料，提供给将要引进这些生物体的缔约国。”

    对于烟草产品，世界卫生组织强调烟草公司必须承认烟草的依赖性和有害性，并且停止带有欺骗嫌疑的营销、推广活动。因此，《烟草控制框架公约》应要求烟草公司提供全面的信息披露，而主权国家应该负起保护其公民的责任来。

    5.允许国家采取强有力措施。《烟草控制框架公约》必须采用最严格的标准，这些措施对于主权国家和区域组织来说应该是最低标准，而不是最高标准。世界卫生组织引用了1990年《儿童权利公约》第41条的规定：“本公约之任何规定，不得影响下列规定中，对儿童权利之实现有更大贡献之条款规定：一、签约国之法令。二、在签约国具有效力之国际法。”

    《烟草控制框架公约》在第2条第1款中明确指出：“鼓励各缔约方实施本公约及其议定书要求之外的其他措施，这些文书不应阻碍缔约方实行符合其规定并符合国际法的更加严格的要求。”

    6.烟草公司应对产品的危害负责。责任问题属于国际民法和刑法的范畴，世界卫生组织坚持烟草公司应该对其产品过去、现在和未来所造成的危害负责。类似的公约有1991年的关于禁止危险废物输入非洲及管制其在非洲以内越界移动的《巴马科公约》，其中规定：“每一缔约方应严格追究危险废物制造者的一项和多项无限责任。”

    7.国际间应加强合作，并为烟草控制提供财政支援。《烟草控制框架公约》应该保证所有缔约国具有监督和执行《公约》条文的能力，因此要求所有缔约方都应加强相互间的合作。世界卫生组织希望主权国家、非政府组织以及世界卫生组织办事机构之间建立健全完整的合作机制。同时，《公约》还应建立必要的财政机制，以帮助部分国家有效地执行《公约》及其议定书所规定的义务。为了加强发展中国家烟草控制措施的执行，防止烟草公司资助所谓的“劝阻青少年吸烟计划”，财政的支持尤为重要。

    8.支持转产。主权国家应支持烟草种植和卷烟生产以及与其相关产业转向更加健康的可持续发展产业。为了保护烟草种植者、工人、儿童，保护环境，主权国家和烟草公司都有义务采取行动，确保转产的进行。对于那些在转产方面有实际困难的国家，《公约》应该提供所需要的帮助。

    世界卫生组织认为烟草公司及其代理商经常制造一些关于转产会造成烟草从业人员经济损失的宣传，但是根据世界银行的研究报告，这种说法是站不住脚的。世界卫生组织承认，做好烟草从业人员的转产工作需要认真的计划和合理的资源分配。最终实现的转产，应该有利于保护环境。同时，也应该关注烟草业中存在的童工问题。

    9.《公约》执行过程中的监督工作至关重要。主权国家，尤其是拥有跨国烟草公司的国家以及有关国际组织，应该对烟草公司的贸易活动进行监督，具体包括广告促销、政治赞助和游说、合资办厂、企业购并、公司税利、与走私活动的联系、对公共卫生政策的干预以及对烟草制品的依赖性和有害性的不正确宣传等。

    对于烟草公司针对年轻人的促销活动，儿童权利委员会可以采取相关措施加以制止。烟草公司工作人员，包括其所属企业和贸易伙伴工作人员，不能加入与《公约》有关的咨询组织以及相关执行机构。

    世界卫生组织强调，《公约》必须具有较强的约束力，同时还要有明确的时间表和对执行《公约》不利的处罚措施。

《烟草控制框架公约》出台大事记

    1996年5月，第49届世界卫生大会通过了WHA49.17号决议，提出制定《烟草控制框架公约》。

    1998年5月，第51届世界卫生大会选举布伦特兰为总干事，她同年7月走马上任，《公约》的制定进入实质性阶段。

    1999年5月，第52届世界卫生大会WHA52.18号决议授权世界卫生组织启动《公约》制定工作。

    1999年10月，《公约》第1次工作组会议召开，开始起草最初草案。

    2000年3月，《公约》第2次工作组会议召开，对最初草案进行修改。

    2000年5月，第53届世界卫生大会通过了WHA53.16号决议，支持《公约》的制定，决定开始政府间谈判。

    2000年10月，《公约》听证会举行，政府间谈判机构第1次会议召开。

    2001年5月，第54届世界卫生大会通过了WHA54.18号决议，强调烟草控制过程中的透明度，政府间谈判机构第2次会议召开。

    2001年11月，政府间谈判机构第3次会议召开。

    2002年3月，政府间谈判机构第4次会议召开。

    2002年7月，第一份较为完整的《公约》文本出台并在网上公开。

    2002年8月，非法烟草贸易国际问题会议在纽约召开。

    2002年10月，政府间谈判机构第5次会议召开。

    2003年1月，新的《公约》文本公开。

    2003年2月，政府间谈判机构第6次会议召开，《公约》文本最终确定。

    2003年5月，第56届世界卫生大会通过了WHA56.1号决议，《烟草控制框架公约》获得通过。

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