摘要：农地使用权流转是推动农地适度规模化发展、解放农村劳动力、增加农民收入的渠道。土地流转已在农村运行多年，但土地流转的美好意愿与现实中的流转问题矛盾重重。为解决这个矛盾使土地流转既符合国家政策，又顺应农民利益要求，文章对武阁寨村关于土地流转情况进行深入调查，总结土地流转过程中存在的问题并分析原因，最后反思这次调研所带给我们的启示，为进一步完善土地流转机制提供政策建议。
关键词：土地流转；流转问题；调查
农村土地使用权流转是我国农村经济发展的必然趋势。特别是党的十七届三中全会明确提出了鼓励土地流转政策后，农村土地流转就成为全社会最为关注的话题之一。农民是土地流转的主体，农民对土地流转的认识和态度是诊断土地流转病因，健全流转体系的有效途径。针对目前土地流转存在的问题，我们深入武阁寨村对每个村小组进行实地调查，搜集有效问卷150份，如实反映土地流转状况。
一、基本概况
（一）武阁寨村基本概况
武阁寨村位于博爱县金城乡南部8公里处，耕地面积1780亩，地势平坦、土壤肥沃、水利设施完善。近年来，该村在乡政府不断加大农业结构调整，发展特色农业方针政策的引导下，以鲜桃、洋葱、长毛兔养殖为重点发展对象，成为农民增收新的增长点。全村共18个村民小组，2830口人，目前该村已有2/3的青壮年从经营土地转向了经营第二、三产业。
（二）调查情况（见表1）
二、土地流转存在的问题
（一）土地流转多为自发流转，流转合同不规范
调查中有88％的流转属私下交易，农户都没有向村委会登记备案。对于流转协议有50％农户是口头协议，35％是书面合同，15％是第三方证明。书面合同大多内容不规范，农户也没有通过合同鉴证，更不知去哪进行鉴定，致使合同内容缺乏合法性。
（二）土地流转后倾向“非粮化”经营
转入土地的农户中有75％的农户种植蔬菜、10％种植果树、8％进行养殖、7％种植粮食。在目前粮价低迷情况下，市场价格高、经济效益好的蔬菜、林果就成为土地转入农户的首选。
（三）土地流转层次低
调查的150户农户中，土地已流转农户只占到25％，平均流转面积2亩，平均流转期限4年。流转期限短造成该村流转关系不稳定，规模经营户不便作科学的长期规划。该村流转范围仅在本村内流转，没有形成跨村、跨乡流转；流转主体主要是本村农户与农户之间，农业龙头企业、工商企业等经济组织还未参与进来。
（四）土地流转中介服务滞后
该村和所属的金城乡还没有建立专门的土地流转服务点。调查中有93％村民是从邻居和亲戚那里得知流转信息。流转信息渠道不畅，使得该村土地供求双方苦于找到合适的对象，任其资源闲置。
（五）土地流转后农民增收效果不理想
该村土地平均流转价格400元/亩，转出土地农户中还有7户是无偿流转。转入土地的农户在无自然灾害的情况下平均纯收益为853元/亩。土地流转后有28％的农户表示生活经济水平无改变，12％的农户表示变差，60％的农户表示有些改善。一些农户认为土地流转收益低，打算将转入土地转出或终止流转合同。
三、土地流转问题的原因分析
（一）农民恋土情节严重，对农村土地流转起着阻碍作用
对绝大多数农民来讲，土地仍是其最可靠的依托和归宿。调查中有73％的农户不愿将土地转出，他们共同的想法就是把土地当做是今后的生活保障。造成农民紧握土地不肯放手的原因主要有以下3方面：第一，农业机械化水平不断提高，机械播种、收获作业的面积和范围不断扩大，农业生产的劳动强度大大减弱。加上近年来国家的许多惠农政策，譬如减免农业税费、发放粮补等，极大地调动了农民种粮积极性，逆向刺激农民不愿转出土地。第二，随着农业比较效益的下降，部分农民为增加收入纷纷进城打工，然而中国相当一部分农民在第二、第三产业的就业并不稳定，随时都有可能回乡重新种田。尤其最近在国际金融危机的影响下，大量农民返乡务工，更把自已的命运维系在土地上。第三，社会保障的完善程度对农民是否愿意离土具有决定性作用。目前中国的社会保障还顾及不到离土农民，致使离土农民缺乏安全感。虽然有些农户非农收入已在家庭中占据了主导地位，但仍然十分看重自己的承包地。因此，在相当长的一段时间内，农民依然会把土地视为生活保险。
（二）土地流转市场不完善，土地流转不畅
1、土地流转信息中介缺失，土地流转供需失衡。土地流转缺少信息服务，流转供给方就难以找到需求方及时处理手中的土地资源，而流转需求方则难以找到适合其经营的土地规模和地理位置，导致土地流转供需失衡。同时由于信息闭塞，土地流转又仅局限于本村内农户间流转，导致村与村间甚至更大区域间流转供求失衡，土地流转停滞不前。
2、土地流转缺少市场中介的引导，流转价格混乱。土地流转价格理应由市场规律决定。但目前许多地方土地流转仍处在自发状态中，流转价格只是双方达成的协议价格，而不是由市场供求决定，体现不出土地区位性，造成土地流转价格混乱，进而阻碍土地流转的可持续发展。
（三）农民抗自然、市场风险能力差
农业是高风险低收益的产业，农业生产不仅要受自然生物因素的影响，还要受社会经济因素的影响。调查中，有12％的农户认为土地流转后生活水平变差。究其原因主要有：首先由于天气因素的不稳定性和病虫害的难以预测性，土地流转后农户缺少技术指导，一旦遇到特大自然灾害或病虫害就会落得血本无归，造成农户土地流转后不仅没有增加收入反而负债累累，对土地流转失去信心。其次由于农户自身力量有限，对市场信息不灵敏。农户遇到价格波动后种养的产品就买不了好价钱，当转入土地的收益较低或不盈利的情况下，农户就会对土地流转不看好或终止流转。
四、土地流转调研之启示
（一）健全土地流转服务中介体系
1、健全土地流转程序管理。土地流转中介服务机构要有明确的服务流程。首先要求出让方提交流转申请书，对受让方要审核其资信和能力。其次要评估土地质量，确定流转价格。再次应提供统一规范的流转合同，指导流转双方签订合同并对其鉴证。最后由服务机构和村委会协调合作，促使流转方即时登记备案，保证土地有序、合法流转。
2、土地流转信息管理。建立土地流转信息网络一体化。村委会要组建土地流转信息服务点，使村民能及时把土地流转意向上报给服务点登记、公布，村级服务点再逐级向上一层次（乡镇、县级）流转信息中心上报，形成村于村、乡镇和县之间纵横交错的土地流转信息网，促进土地跨村、跨区流转。
（二）加强流转用途管制，确保我国粮食安全
我国农村农用地承载着农村巨大人口压力、维系农民基本社会保障和保证国家粮食安全的基本功能。中央十七届三中全会《决定》提出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。同时要求土地承包经营权流转，不得不得改变土地用途。但在当前农村土地流转的过程中，流转土地“非粮化”现象日益严重。主要原因有：第一，种粮比较效益低下，在经济利益的驱使下，养殖或种植经济利益高的蔬菜、经济林果就成为土地经营者的首选。第二，目前有些地方土地流转仍是私下交易，村委会和相关组织对土地流转去向及用途管理失控。第三，一些基层工作者把“不得改变土地用途”简单的理解为只要是发展涉农产业，就不属于改变土地用途，这种片面的认识成为目前土地流转管理的一大漏洞。土地流转的最终目的是减少耕地抛荒，发展农业规模经营。现实中的土地流转却正在日益缩减耕地面积，粮食安全问题更加突出。稳定粮食播种面积，保证国家粮食安全是当前促进农业稳定发展的重要内容。面对目前土地流转非粮化问题，各级政府应尽快出台相关政策和措施，保证18亿亩耕地底线，确保国家粮食安全。为此，提出以下建议：
1、加大种粮补贴力度，提高种粮收益。进一步稳定和完善种粮补贴政策，加大对种粮业主的补贴力度；逐年提高粮食收购价格和粮食保护价水平，缩小粮食生产与非粮种植产品的比较效益差距，使种粮农民和业主得到合理经济收益，确保我国粮食生产持续稳定发展。
2、严格监管土地流转用途。制定土地流转用途管制政策，要旗帜鲜明地宣布流转的基本农田不准用来进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作；不准在流转的基本农田内挖塘养鱼或畜禽养殖等破坏耕作层的活动；非基本农田不能用于非农建设。同时建立流转用途监督小组，如发现有违背政策者，严惩不贷。
3、完善土地流转信贷方式，加强对种粮业主的信贷扶持。各级政府协调当地银行和农村信用合作社，根据土地流转用途探索建立不同的信贷模式，对土地流转后种粮农业大户和龙头企业等组织应优先给与贷款，并适度扩大贷款额度，延长贷款期限，解决种粮规模经营的资金问题，刺激土地流转后向种粮方向发展。
（三）建立和完善农业政策性保险，为农业撑起保护伞
农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱质产业”，我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一。随着土地流转后农业规模化经营的扩大，经营业主所承担的农业风险也相应增大，农业风险保障机制不到位，土地流转就会受阻。建立和完善农业政策性保险，提高农民抵御自然风险的能力，既能推动土地流转顺利开展，又符合农民共同利益的发展要求。
农业政策性保险体系的完善需要政府和金融保险业相互配合。各级政府应立足现有商业保险公司资源，协调金融保险业构建以商业性保险公司为经营主体，农业金融机构或国家再保险公司开办再保险业务的发展模式。国家政府部门加快制定农业政策性保险的专门法律法规，对农业保险的性质、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确规范，把农业政策性保险纳入法制化管理轨道。保险公司应建立专业部门，积极探索多种险种，覆盖种植业、设施农业、养殖业。同时加快农业保险理赔案件处理速度，提高灾后恢复生产能力。基层组织或村委会积极宣传农业政策性保险政策，使土地经营主体了解农业政策性保险政策，提高参保积极性。
参考文献：
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作者单位：西南大学经济管理学院
