某区劳动争议联合调解机制运行情况调研报告

和谐的劳动关系是构建和谐社会的基础，也是完善社会主义市场体制的内在要求。当前我区的劳动关系总体是协调稳定的，职工利益得到了较好的实现。但由于我区拥有大量的外资企业、民营企业，外来务工人员人数众多，经济关系、劳动关系呈现多样化和复杂化趋势，一些职工的劳动就业、收入分配、社会保障等权益受到侵犯的现象仍屡有发生。为此，我区探索建立了劳动争议联合调解中心，将行政调解、人民调解、仲裁调解、司法调解和工会劳动争议调解等各方资源进行全面整合，发挥调解合力。本文分析了我区开展劳动争议联合调解的现实意义，阐述了主要做法，总结了该工作的经验，指出了联合调解面临的问题，对进一步完善联合调解工作提出了意见和建议。
　　一、XX开展联合调解工作的现实意义
　　建设稳定协调劳动关系是构建和谐社会的重要基础。劳动关系是基本的社会关系，和谐健康的劳动关系是社会和谐的基本内容和重要标志。党的十七大明确提出了社会建设这一新命题，并把“改善民生”作为社会建设的重要内容，提出要规范和协调劳动关系，依法维护劳动者权益，始终把实现好、维护好最广大人民的根本利益作为一切工作出发点和落脚点。当前，我国已进入人均GDP1000美元至3000美元的国际上公认的社会矛盾多发时期，由于经济关系、利益关系日趋多元化，而各项机制却不尽完善，劳动关系矛盾趋于复杂，劳动争议持续大幅增长，集体劳动争议规模不断扩大，劳动关系矛盾对抗性明显增强。劳动关系矛盾如果处理不好，极易激化矛盾，引发群体性、突发性事件，甚至引发社会矛盾,阻碍经济社会发展。在全面建设小康社会的新时期，只有贯彻落实科学发展观，努力建设和巩固和谐的社会主义新型劳动关系，才能为全面建设和谐社会提供稳定、宽松、和谐的社会环境。
　　XX发展的阶段性特征和外部形势变化对劳动关系带来的巨大压力。随着我区经济社会的快速发展，劳动关系复杂化、利益群体化现象日趋明显，劳动关系矛盾有所加剧。主要体现在三个方面：一是从经济结构看，XX是一个高度工业化、外向化的区域，以外资和民营经济为主体，经济结构相对复杂，区域内既有全省最为密集的外资经济，也有高度发达的民营经济，既有管理相对规范、法律意识较强的跨国企业、大公司，也有喜欢凭经验习惯办事、较为注重短期效益的的私营企业、中小企业，企业经营者的素质参差不齐，对劳动法律法规的理解和执行程度也不够平衡。二是从劳动力结构看，目前全区户籍人口为36万人，而在册外来务工人员达47.7万人，是全市第一个外来人口超过本地人口的县（市、区）。相对而言，外来务工人员总体素质偏低，流动性较大，是劳动争议案件的易发人群，并且外来务工人员由于法律意识比较淡薄，习惯于“抱团”诉求利益，劳动争议极端化、群体化表现特征较为明显。三是从外部发展环境看，随着《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律法规的实施，劳动者权益意识进入“高涨期”。同时，受国际金融危机的冲击，部分企业生产经营困难，出现裁员、降薪等现象，劳动关系进入“敏感期”。2008年，我区有关部门受理的劳资纠纷案件同比增长69.6%，其中劳动争议仲裁案件增长105.8%。2009年初，我区劳动争议仲裁受理案件已排至 10月份。2008年3月到2009年3月，区信访局接待劳资纠纷来访133批共1041人次，其中集体上访26批共881人次，法院受理劳资纠纷案件575件。劳动争议案件呈爆发式上升态势，在很大程度上影响到企业的正常生产秩序、区域经济发展和社会稳定。
　　原有劳动争议调处模式存在诸多问题。我区原有调处模式，劳动保障、法院、信访、工会等部门均承担了一定的劳动争议调处工作，调处资源分散各处，存在多头申诉、多门受理、相互牵制、相互推诿的现象和“重处置、轻预防”的倾向，导致维权成本高，调处效率低，不仅影响到劳动者的维权，也干扰了企业的生产经营秩序。特别是近年来劳动争议案件大量增加，而调处力量相对不足，大量案件难以得到及时调处（据调查，劳动争议案件从受理到开庭一般要等待2个月以上，有的甚至达到了6个月，这与45天的一般仲裁期限要求相去甚远），致使不少矛盾累积、扩大、激化，严重影响到调处部门的公信力和社会和谐稳定。进一步畅通劳动争议诉求渠道，整合社会资源，形成社会化劳动争议调处机制，及时高效化解劳动关系矛盾日益迫切。
　　联合调解是处理劳动争议的有效途径。2009年3月，我区在充分调研的基础上，建立了由工会牵头，劳动、司法等部门共同参与的“三位一体”劳动争议联合调解机制，将行政调解、人民调解、仲裁调解、司法调解和工会劳动争议调解等各方资源进行全面整合，打破了部门间封闭运作、各自为政的工作壁垒，确保了调解职责在统一规范平台上有序、联动运转，提高了调解效率，降低了维权成本。同时，这种柔性化的调解模式，劳资双方在感情上更易接受，可有效避免矛盾激化和事态扩大。全区劳动争议工作呈现“一提高、三下降”的良好态势，劳动争议调解率明显提高。区劳动争议联合调解中心成立一年来，共接待职工1504批次，计2456人，调解成功率近90%。区劳动争议仲裁受理1231件，同比下降48.5%；全区发生涉及劳动争议信访65批、478人次，同比下降50%以上，群访人次大幅下降；区法院受理劳动争议案件342件，同比下降40%。我区建设劳动争议联合调解机制的做法引起了社会各界的广泛关注，得到了各级领导的高度肯定。2009年8月，全市建立社会化劳动争议调处机制经验交流现场会在我区召开，“XX经验”在全市推广。2010年3月15日，王兆国主席、赵洪祝书记等中央及省市领导对我区建立劳动争议联合调解机制的做法先后予以批示肯定，要求进一步总结推广。3月30日，全省社会化劳动争议调处机制建设现场会又在XX召开。
　　二、我区社会化劳动争议调处机制的运作模式
　　我区社会化劳动争议调处机制实行“12345”运作模式，即“一个中心、两种机制、三项制度、四大职能、五类方法”。
区劳动争议联合调解中心由区总工会牵头，劳动和社会保障局、司法局、信访局、法院等部门共同参与。主任由区总工会维权部门负责人担任，主要工作人员由工会从各相关部门具有丰富调解经验的业务骨干中抽调，并聘请专职律师担任调解员，日常管理协调由区总工会负责。区总工会维权中心和区劳动争议仲裁院也统一入驻劳动争议联合调解中心，做到三位一体、集中办公，形成维权、调解、仲裁、诉讼相互沟通、互为配合的“大调解”工作格局。
　　一个中心，即劳动争议联合调解中心。
    中心制定出台了《XX区劳动关系预警机制实施办法（试行）》，建立健全企业劳动争议信息收集报送网络，明确各基层工会主席为企业劳动关系预警机制联系人，凡本单位出现劳动关系紧张或发生群体性争议苗头时，必须向上级工会报告，确保从源头掌控信息，提前发现隐患，及时介入协调。制订了劳动争议联合调解中心工作规范，明确调解原则、范围、程序及有关部门和街道（乡镇）工作职责，做到件件有记录、有跟踪，事事有回音、有结果，上下互动，联合调处。
　　两种机制，即劳动争议预警机制和联合调处机制。
“裁前调解”，即根据“调解自愿”原则，对进入仲裁的案件尽可能由中心裁前调解，促成妥善解决，缓解仲裁办案压力。“两级值班”，即调解员日常值班制、部门领导和法律顾问定期联合值班制。日常值班负责日常劳动争议咨询、申请、调查和处理。部门领导和法律顾问联合值班，由区总工会、劳动、司法行政三部门负责人与聘请法律顾问每周接待值班一天，并对一周内疑难争议“会诊”协调。“分级调解”，即建立区劳动争议联合调解中心与街道（乡镇）调解分中心和企业劳动争议调解组织工作联系制度，实行统筹协调，分级调解。
　　三项制度，即裁前调解、两级值班和分级调解制度。
    一是调解辖区内劳动关系矛盾，妥善、快速处理劳动争议。二是指导街道（乡镇）做好劳动争议调解，指导企业把握劳动关系矛盾的性质，正确处理劳动关系矛盾。三是为企业和职工提供法律法规和政策咨询。四是结合劳动争议调解，宣传劳动法律法规和有关政策，增强企业主承担社会责任的自觉性和劳动者依法维护自身权益的意识。
　　四大职能，即承担调解、指导、咨询、宣传四项职能。
简易调解，即对事实较为简单、涉及人数较少的争议，联合调解中心通过电话与当事人沟通后双方和解的，即结束调解并进行跟踪回访。一般调解，即对分歧不大，但需调查取证的争议，经调解后制作调解协议书，并对履行情况跟踪回访。复杂争议调解，即对法律关系复杂、分歧较大、当事人较多、影响面较广的争议，迅速到现场调查，在查清事实的基础上，与有关部门联合调解解决。前期参与调解，即主动了解基层情况，掌握劳动争议信息，加强调解业务指导，劳动争议初露端倪时即会同街道（乡镇）和企业调解组织第一时间参与协调，做到早发现、早介入、早调处解决。指定调解，即为方便当事人，提高调解效率，对无政策连带性的一般性争议，由区劳动争议联合调解中心按照就近就地原则，指定相关街道（乡镇）调解组织进行调解。
　　五类方法，即简易、一般、复杂、前期参与和指定等五种调解办法。
　　三、XX区推行社会化劳动争议调处机制的几点经验
    由工会牵头建立社会化劳动争议调处机制，能有效淡化调解组织的行政色彩，相对于仲裁裁决、法院判决等形式处理劳动争议，这种柔性化的调解模式更容易被劳资双方所接受，可有效地避免矛盾激化、事态扩大。同时，由工会牵头落实劳动争议调解处理工作，工会组织的四方面优势可得到充分彰显：一是组织优势。工会组织作为职工群众的“娘家”， 坚持“两个维护相统一”，具有做党的群众工作的传统与优势，也深受企业的信任。在2009年区委、区政府组织开展的“双服务”活动中，我区总工会由企业投票评定为第一名，列全区党政部门之首。二是网络优势。近年来，我区总工会坚持“党建带工建”原则，不断加大基层工会组建和吸引农民工入会的力度，在促进企业组建工会的同时，推进企业建立劳动争议调解组织，基本形成全方位、多层次、广覆盖的工会劳动争议调解网络体系。目前，全区共建立企业劳动争议调解组织1000多个，街道（乡镇）、村和社区劳动争议调解组织180个，为建立劳动争议预警预防机制夯实了基础。三是平台优势。工会维权帮扶中心作为工会组织特有的工作平台，也是工会组织特有的工作“品牌”，把社会化劳动争议调解机构纳入工会维权帮扶中心，拓展了维权帮扶中心的功能，形成维权帮扶、争议调解、劳动仲裁立体工作态势，使工会维权帮扶中心的作用得到了进一步的发挥。四是协调优势。按照省市要求，我区总工会主席实行高配，由区政协副主席兼任，在牵头劳动争议联合调解工作中，其协调优势得到了充分的发挥。我们在实践中深切地体会到，只要坚持以法律为依据，以情理为晓喻，以制度为保障，坚持主动、依法、科学的维权观，坚持实行维权、调解、仲裁“三位一体”，工会组织不仅具有牵头实行社会化劳动争议调处工作的独特优势，同时也完全具备做好这项工作的条件和能力。
　　（一）工会牵头的柔性化调解模式，是推行社会化劳动争议调处机制的核心要素。
    设立劳动争议联合调解中心，构建起一整套比较科学、合理、系统、可行的联合调解机制，是我们践行以勇于创新为核心的“浙江精神”的一项具体探索。在改革实践的过程中，我们始终得到了省市党委、政府和总工会等有关部门的大力支持，相关市领导和全国总工会法工部、省市总工会、劳动、司法、信访等部门多次到我区调研，对改革的各个具体环节给予了有力的指导，坚定了我们解放思想、开拓创新的信心和决心，保障了改革的顺利推进。特别是王兆国同志的重要批示和赵洪祝书记等省市领导的指示精神，给予我们巨大的鼓舞和鞭策。省总工会和省人力资源与社会保障厅联合在XX召开了全省社会化劳动争议调处机制建设现场会，市委、市政府在XX召开全市建立社会化劳动争议调处机制暨现场经验交流会，在加强组织领导、完善工作制度、落实工作举措、搞好舆论宣传、加强队伍建设等方面作了进一步的深化，为我们进一步明确了下步改革方向和工作着力点。
　　（二）放手闯试的改革创新氛围，是推行社会化劳动争议调处机制的重要支撑。
的根本保障。劳动争议案件涉及部门多、法律性强、辐射关联性大，且各部门都有各自的调处依据、程序和制度，因此，构建劳动争议联合调解机制，充分整合调处资源，明确组织架构职责，重新构建流程规则是关键所在。为保证调解实效，必须坚持“党委领导、政府协调、工会牵头、部门联动”的原则，组建协调有力、运行高效的劳动争议人民调解指导委员会和劳动争议调解组织，以完备的制度将分力汇聚成合力，形成各方配合、共同协作、高效顺畅的劳动争议联合调解机制。同时，必须建立一支高素质、重实践的调解员队伍，善于捕捉苗头性信息，善于发现矛盾症结所在，善于找准劳资双方的利益平衡点，促进劳动争议在合法公正的前提下妥善解决。在调解过程中，应坚持“热心接待、耐心倾听、诚心帮助、公心调解、细心关注”的“五心工作法”，多换位思考和双向思考，努力疏导过激情绪，控制矛盾升级，尽可能地采用调解、和解方式解决争议，树立联合调解的公信力。
　　（三）资源的有效整合，是推行社会化劳动争议调处机制的
　　四、XX劳动争议联合调解机制运行中存在的问题
　　尽管我区创造了劳动争议联合调解的“XX经验”，取得了明显成效，但与“化解在基层、消除在萌芽状态”的工作目标相比，还有许多需完善之处。主要表现在：
　　（一）联合调解网络不够健全。街道、乡镇网络还不是很健全，区劳动争议调解（指导）委员会和街道、乡镇劳动争议调解组织结合还不够紧密，上下对接的信息渠道不够畅通。
　　（二）基层劳动调处组织和力量相对比较弱。街道、乡镇的劳动调处组织和力量相对比较弱，导致劳动争议纠纷敏感易发，对基层社会稳定造成很大压力。在街道、乡镇一级加快建立具有较高公信力的劳动争议调解组织，及时调处本区域劳动争议，化解劳动关系矛盾，已成为我区经济社会发展的客观要求。
　　（三）企业自身调处能力不足。从我区的现状看，大量小而散的非公有制企业已成为街道、乡镇经济的主体，是吸纳农村剩余劳动力和外来务工人员的主渠道。相对而言，这些企业的用工不够规范，职工队伍不是很稳定，劳动关系复杂，工会工作基础薄弱，许多劳动争议难以在企业内部得到妥善处理。
　　五、进一步完善劳动争议调处机制的几点建议
　　针对以上问题，下步我区推进劳动争议联合调解工作的重点应放在：以“预防为主、基层为主、调解为主”为方针，以建立区、街道、乡镇劳动争议联合调解组织为重点，以建立健全村（社区）和企业基层调解组织为基础，进一步形成快速、灵活、高效、经济的劳动争议预防、预警和化解机制，努力维护和谐稳定的劳动关系。
　　重点应做好以下四方面工作：
　　（一）要加快推进劳动争议联合调解工作网络向基层延伸。各街道、乡镇要把劳动争议调解工作摆在更加突出的位置，主要领导对劳动争议联合调解组织建设工作要亲自抓、深入抓，并作为上海世博会安保的一项重要工作。各街道、乡镇要全部建立规范运作的劳动争议调解分中心，在企业相对集中的村、社区设立劳动关系协调小组。区劳动争议人民调解委员会和劳动争议区联合调解中心要加强工作指导，在工作体系、工作制度建设、人员培训等方面予以重点指导。区劳动保障部门要加强督查。
　　（二）要确保街道、乡镇劳动争议调解分中心制度化、规范化运作。重点是要做到“三个一”，即建立一个组织、成立一个分中心、构建一套工作机制。建立一个组织，就是各街道、乡镇都要成立劳动争议人民调解（指导）委员会，整合综治、司法、工业、劳动保障和工会等组织调解资源，加强工作协调和业务联动。成立一个分中心，就是设立劳动争议联合调解街道、乡镇分中心，中心成员由专职调解员组成，业务上接受区劳动争议联合调解中心指导，做好本区域的劳动争议调解工作，按要求及时上报劳动关系信息。构建一套工作机制，就是分中心要制定详细的工作流程、工作人员职责、调解程序及五人以上群体性事件处理程序等制度。凡区域内发生的劳动争议，分中心要按照就近就地原则，及时做好调解工作，并与区劳动争议联合调解中心建立工作联系制度。同时，各街道、乡镇要将工作重心向企业比较集中的村（社区）延伸。
　　（三）要高度重视企业劳动争议调处组织建设。要加强对企业调解工作的指导服务，结合企业规模和职工人数等实际，督促企业依法建立健全劳动争议调解委员会、调解小组或者设立劳动争议调解员，切实增强企业自主预防和化解矛盾的能力。对规模以上企业、已建立工会组织的企业要求建立劳动争议人民调解委员会，尚未建立工会组织的企业要将工会组建与调解组织建设同步推进。职工人数少于200人的，可以设立一名劳动争议调解员，各街道、乡镇劳动争议联合调解分中心要督促各企业劳动争议调解委员会登记备案，建立常态化的工作联系制度，促使企业劳动争议调解委员会认真履行调解职能，尽最大努力将矛盾化解在企业内部。同时，积极探索推进行业性劳动争议调处组织的建设。
　　（四）加强劳动关系预警机制和劳动争议调处队伍建设。建立区、街道、乡镇、企业三级群体性突发事件应急处理监控工作机制，做到群体性突发性事件早发现、早介入、早报告、早处理。关键要建立一支企业劳动关系信息预警员队伍，对已建立工会组织的企业，工会主席作为当然的企业劳动关系信息预警员；对尚未建立工会的企业，企业人事管理员作为信息预警员；街道、乡镇分中心主任作为街道乡镇劳动关系信息预警员；区劳动争议联合调解中心主任作为区劳动争议信息预警员，对可能发生的劳动争议群体性事件根据职工人数逐级上报。要建立企业用工动态信息交流渠道，随时注意企业内部用工变化，对于用人单位裁减人员20人以上或者裁减不足20人但占企业职工总数百分之十以上的、欠薪欠费2个月以上的、拖欠社会保险费的、劳动保护措施差对职工身体带来严重影响的企业，要重点监控，随时掌握动态。区劳动争议联合调解中心要通过业务培训、庭审观摩、案例分析等形式，建立健全调解员持证上岗制度、定期培训制度和工作考核制度，不断提高各级专兼职调解员的业务素质和工作水平，建立起一支专兼结合、业务精湛、作风扎实、服务优质的劳动争议调解员队伍。
 

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