关于提高财政支农资金效益的几点思考

                                 (东北财经大学，辽宁 大连 116025)
摘 要：在建设社会主义新农村的背景下，中央财政对“三农”的支出不断增加，但现实中，支农资金的使用管理上还存在一些问题。因此，本文从微观管理角度探索了解决问题的建议对策。
关键词：财政；支农；资金；效益
中图分类号：F812.8  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2007)08—0015—02
      为推进社会主义新农村的建设，为让公共财政阳光更多的照耀广大农村，财政对“三农”“真金白银”的投入不断增加。今年财政用于三农的支出为3 397亿元，比上年实际执行数增加422亿元，增长14.2%，可以看出支农的力度是空前的。但影响财政支农资金使用效益的问题还存在，因此如何把这些钱花出水平、花出效益来，即如何提高支农资金的效益是个急需要解决的问题。
1 财政支农资金管理现状及原因分析
1.1 财政支农资金管理分散化
      在支农资金管理上，多头管理的问题比较突出。目前，在我国的政府组成部门当中，除了农业部是作为专门主管农业与农村经济发展的国务院部委外，有关农业与农村社会经济发展的诸多事项分散在国务院其他部委当中，有些部委还设有专门的或者与农业和农村发展相关的司局。据不完全统计，仅涉及管理农村经济、社会、文化等的部委就有26个。这种体制造成资金管理政出多门，不利于统一协调。由于支农资金上面管理的分散化，就必然导致下拨到县级时也是分散的。如支持某县一个“三农”项目的资金是从农、林、牧、水、环保、扶贫等多个部门下放给县一级的。尽管多主体，多渠道投入会增加农业投入总量，但会造成资金分散，形成不了合力，影响了资金的使用效益，进而很难达到预期效果。
1.2 财政支农资金及时拨付到位少
      在支农资金的拨付方面，线长面广，资金在途时间长，而且涉及的部门多。财政支农资金通常是由下而上逐级申报，再由上而下按照预算指标或文件分配方式逐级下达的，这样很容易导致资金的缓拨、滞拨。因此，国家下拨的一些中央救灾资金、“应急资金”等不能及时落实到使用单位和农民手中，就不能实现该资金的效益。
1.3 财政支农资金被挤占、挪用 
      财政支农资金拨付到县乡级时，被挤占、挪用现象比较严重。因为近年来，除少数发达地区外，我国县乡本级财政本身很困难，特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化。这些财政不但不能提供支农配套资金，而且还使支农资金偏离了方向，主要表现在：挤占支农资金发放工资；挤占支农资金支付会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性费用；挪用支农资金修建楼、堂、管、所，弥补办公经费、弥补预算支出缺口等。有一些地方法纪观念淡薄，将支农资金用于买车、旅游、出国等违规用途。支农资金没有用到“三农”上，农民没有真正得到实惠，支农资金的效益就无从谈起，也影响了中央支农政策的有效落实。
1.4 财政支农资金缺乏论证和监督
      目前，在申请支农资金的使用过程中，“争资金、跑项目”的现象比较普遍。这是由于我国一些项目审批制度化、公开化、科学化不够，资金供给范围还不是很清楚，各项支出没有一套规范的执行标准。在资金拨付给县乡使用时缺乏跟踪管理。县乡政府在执行支农项目时，大多自行联系设计、施工单位，项目设计、预算是否真实准确，施工单位是否有资质，没有专门机构审定，缺乏监督，导致实施效果差，而且容易促成腐败。支农资金在使用时存在的较大随意性，严重影响了资金的使用效益。
      另外，由于支农资金的投放涉及农、林、牧、副、渔等诸多产业，包括财政、民政、社保等诸多领域，造成主管部门多，投资渠道广，这种状况下不便于审计机关查清资金的来源、数额、使用情况（包括是否及时、正确使用）等。由于缺乏监督管理，支农资金就有可能不按规则使用，削弱了资金的使用效率。
2 提高财政支农资金效益的对策建议财政支农资金管理存在的以上问题不容忽视，因为这不仅影响了支农资金的效益，还造成了中央对“三农”的大力支持得不到落实，使财政支农政策大打折扣。因此，为了提高支农资金的使用效益，确保资金真正用于农村、农民，建议采取以下措施：
2.1 推动支农资金整合
      要提高支农资金的使用效益，就必须深度整合目前由多部门管理的农业投入，适当集中起来，统筹安排，形成合力后用于新农村建设。
2.1.1 加强对分散的支农投资管理。凡是能够归并的支出，应由一个部委统一负责，统筹安排，最大限度的发挥支农资金的使用效益。中央应及时出台具有可操作性的支农资金统筹安排、集中使用的指导性意见，相关部门据此建立健全支农支出的各项制度，而且各部门的职能和分工要根据整合资金的需要进一步明确。
2.1.2 做好县级支农资金整合工作。要以新农村建设为契机，开展县级支农资金整合，搞好支农资金的分类管理。这方面可参考江苏省的做法：江苏省财政厅从2005年开始在苏北地区选择新沂、泗洪等5县区开展支农资金“打包”整合试点，将“打包”试点资金分为“基础设施”、“农业产业化”、“生态环境建设”、“其他”四类，重点加强农业综合生产能力建设、农业产业化、改善农业生态环境及农业科技创新等。
2.1.3 建立完善的法律体制。建立完善的法制体制不但可以保证支农投入的稳定持续，还能对支农资金的统筹管理起到立法上的指导作用，促进支农资金的法制化、规范化，真正造福农民。
2.2 实行集中支付制度
      支农资金管理中间环节多，是影响资金高效运行，造成支农资金被截留、挪用的关键问题。笔者建议实行国库集中支付制度：政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接上缴国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。此定义可运用到支农资金的拨付，即由财政拨付资金的农业支出各项目，由国库按预算数额直接拨给农业资金使用单位，而不再经过支出单位进行转账结算。通过集中支付，有利于缩短资金的在途时间，有利于加快资金的周转速度，也有利于避免资金被截留或挪用。同时，可以使以往分散在各涉农部门的支农资金统一由财政支付，有利于避免支农资金形成重复投放或非系统性投放的状况，从而提高资金的效益。
      另外，建议涉农补助资金实行集中支付，采取“一卡通”发放制度。涉农补助资金的发放应以金融机构作为桥梁，形成财政、金融、农民的“一条线”资金运行轨迹，这样可以缩短资金的在途时间，减少工作环节，保证资金及时到达农户手中。
2.3 推行政府采购制度
      政府采购又称公共采购，是指各级政府及其所属实体为了开展日常的政务活动和为公众提供社会公共产品或公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式），从国内外市场上为政府部门或所属公共部门购买所需货物、工程和劳务的行为。规范的政府采购具有公平、公正、公开等特点，可以避免资金被截留、挪用，还可以提高所购买的货物、工程或劳务的质量，进而提高财政资金的使用效益。因此建议在财政支农中实施政府采购，即通过财政统一采购，公开招标，集中支付支农资金的方式。可以说，在对支农资金的管理上实施政府采购是提高财政支农资金使用效益的重要手段。
2.4 加强对支农资金的监管力度
2.4.1 做好事前监督。事前监督就是财政监督检查专门机构，依据有关法规和财政政策，对支农支出的预算编制进行严格的审核。其可促进预算编制的规范化、科学化，加强计划和决策的合理性。
2.4.2 做好事中监督。一是进一步健全和推广支农项目的立项制度、公示制度，建立科学的项目决策程序和“三公”的农业评审机制，使资金的使用管理情况具有一定的透明度，使支农资金成为“阳光”资金。二是各行业主管部门要严格履行项目管理职能。支农资金的整个运行过程都要按规范的标准进行，提高资金的透明度和使用效率。三是要加强财政系统监督检查机构和审计部门对支农资金的使用管理情况的检查。同时，要借助社会力量和新闻媒体进行监督。
2.4.3 做好事后监督。事后监督的重中之重是开展支农资金使用的绩效评价。绩效评价是找出实际效果与绩效目标之间的差距，以督促改进。笔者认为绩效评价是提高支农资金使用效益的现实选择。我国目前虽有不少地方开展了支农绩效评价试点，但还没有一套科学、完善的绩效评价体系，需要在今后逐步建设，建议从项目审批的合理性、资金的拨付速度、资金的到位率、资金使用的合规性等方面设计考评体系。
      总之，在现在良好的宏观环境下，通过各部门的协调努力，一定能解决好支农资金的效益问题，有效的促进农业、农村的发展，实现城乡的和谐。
［参考文献］
［1］ 张维萍，张晓明.财政支农资金亟待深度整合.农业经济，2006，（6）.
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［3］ 耿虹.支农资金的财政监督与绩效评价.中国财政，2006，（10）.
［4］ 财政部农业司课题组.科学管理财政支农资金的探索.中国财政，2006，（9）.
［5］ 陈共.财政学.北京：中国人民大学出版社，2001.

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