如何防范财政执法风险的探索

自2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，随着市场经济的发展和法制化进程的加快，国家对行政机关执法行为的管理和监控不断加强同时，公民和企业的法律意识进一步加强，依法维护其合法权益的主动性和自觉性都不断提高。在这种情况下，国家和公众对行政机关及其行政执法人员依法行政的能力和水平提出了更高的要求。当前财政管理部门在监管执法的过程中存在着各种潜在风险。如何防范这些风险的发生，已成为新形势下各财政机关及执法人员所面临的重要课题。本文主要就此问题做一些探讨。
　　一、各类执法风险及产生的根源
　　所谓风险，是在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性。风险是由风险因素、风险事故和风险损失等要素组成。换句话说，就是在某一个特定时间段里，人们所期望达到的目标与实际出现的结果之间产生的距离。财政执法风险是财政检查机关对被检查单位进行执法检查过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责中侵犯、损害行政相对人的利益，并造成一定的物质或精神上的损失，由于所提出的财政检意见或决定不恰当或不正确，而给财政机关以及财政机关“公信力”造成不良影响所承担法律责任的可能性。
　　（一）内因引起的几种执法风险
　　第一是执法能力不足导致的风险。部分财政执法人员政治、业务素质不高，综合能力差，执法质量不高。首先是财政检查风险意识淡薄。目前财政执法机关虽然有风险意识，但因实践中现实风险的表现不明显，所以财政执法人员在思想意识上普遍存在着重任务轻风险的现象，其实这是最大的财政检查风险隐患。其次财政执法技术方法落后。现代财政检查广泛运用抽样检查技术，从理论上讲，抽样风险必然存在；从实践看，当前实际检查中较多是采用判断抽样，因而抽样风险的概率更大。现有以手工操作为主的财政检查技术手段和方法，尚不能适应智能化的财务会计系统和管理系统，财政检查风险相对也大大增加。
　　第二是监督机制不健全导致的风险。实际执法办案中，特别在执法力量不足的单位，一个案件从立案到处罚往往由一个单位办到底，从开始立项到落实财政检查意见和决定，实施财政检查工作要经过财政检查准备、财政检查实施和财政检查报告三个阶段，每阶段都有很多环节，只要某个环节的财政检查行为不规范，都会产生风险。法制机构也只是从法律依据、书面呈报的程序、事实材料上把关，而对执法过程中的显失公正以及结案后的各项工作不进行后续监督。
　　第三是作为风险。财政执法要受各种法律实体的、程序的制约，由于执法主体在执行或解释法律法规和其他规范性文件所赋予的职责职能中应作为而“不作为”、未完全作为或作为了未赋予的职责职能范围内的管理事务的“乱作为”，都可能受到党纪、政纪、法纪的追究，承担相应的责任。
　　（二）外因引起的几种执法风险
　　 第一，财政执法的质量和水平面临时代挑战。当今社会民主意识不断增强，人民群众维护自身合法权益的观念和能力不断增强；同时，从国家管理监督到广泛的社会监督，整个社会形成了一种相互制约、监督的机制。财政执法的质量面临形势发展的严峻挑战。
　　第二，现代经济生活对财政执法期望值过高。卓有成效的财政执法检查，已经成为维护市场经济秩序的重要组成部分，因此社会、人民群众对财政检查的期望值日益增高。这与财政检查管理职能和作用的有限性之间存在着差距，也越来越成为一种潜在的财政检查风险。
　　第三是政治因素引起的外部风险。主要表现在政府职能部门和行政相对人对财政执法的依法监督，如行风评议、案件回访等，如果工商执法不能得到满意的评价，相关人员很容易遭到追究，责任人的政治前途受到影响。
　　第四是财政检查管理体制制约。地主财政机关接受地方政府和上级财政机关的双重领导。地方财政机关是地方政府的一个职能部门，其经费由地方财政拨付，人员隶属地方政府管辖范围但同时，法律又要求财政机关对地方政府及职能部门部门的财政、财务收支进行财政检查监督。这种体制和管理方式，必然影响到财政执法独立性的发挥，从而也可能产生风险。
 　　二、关于防范与化解执法风险的分析
　　当前我国财政执法工作正处于十分关键的阶段，正由传统财政监督机制向现代财政监督机制转变。现代财政监督的一个突出的基本特征就是财政检查程序、行为、结果规范、公开、透明，面向社会。这就凸显了财政检查风险管理与防范的重要性、客观性和紧迫性。
　　(一) 认识财政执法风险,加强财政检查风险管理与防范
　　财政监督是市场经济体制和法制社会相适应的产物。对财政执法风险的正确认识是有效地防范化解风险的前提。在这方面有效的办法，一是对财政执法风险进行系统的理论研究，构建财政检查风险理论体系。二是把强化财政执法风险教育摆上突出位置，对从事财政执法的人员进行财政执法风险教育，使财政检查风险防范意识深入人心，并使之体现在具体的财政执法工作之中。
　　(二)克服主体不利因素,加强财政执法风险管理与防范
　　一是提高财政执法人员的宏观思辨素质。这里所指的宏观思辨素质，主要是指财政执法人员应具有一种客观辩证的哲学思想并把这种思想具体地融于财政执法管理活动之中，用正确、科学的认识论和方法论提高财政执法人员客观准确地发现问题、分析问题和解决问题的能力，树立正确的风险观、责任观，正确地处理好财政检查活动中遇到的各种问题与矛盾，做好工作。
　　二是提高财政执法人员的政策水平与法制观念。财政执法人员要认真学习掌握法规，熟练准确地运用法规，防止和杜绝因法规运用失误而引发的财政执法风险。财政执法机构要把学习法律、法规作为财政执法人员培训的基本任务和内容，并制定法规培训计划和培训标准，达到培训目的。同时，财政监督工作专业性很强，涉及的面又广，因而，财政执法人员要有全面、扎实的业务功底。　      
　　三是优化配置使用财政执法人力资源，提高财政执法人员职业道德素养。以财政执法人员整体的高素质，在更高层次更大范围上防范财政执法风险。财政执法工作是一种团队性的工作，因此不仅要使财政执法人员具有廉洁奉公、恪尽职守、爱岗敬业和甘于奉献的精神，又要有团结同志、协同配合的风格，近而提高财政执法队伍的整体素质，抵御财政检查风险。
　　(三)创新财政检查方式,加强财政执法风险管理与防范
　　一是以检查内部控制制度方法为核心，兼融抽样与详细检查的财政检查方法体系。财政检查随着财政管理体制本身的发展，也在不断地发展着。在过去，详细和抽样检查是长时期地占据主导地位的基本方法。但随着市场经济的发展，经济组织业务的复杂化和内部管理的科学化，检查内部控制制度越来越完善。检查内部控制制度就是通过确定被检查单位内部控制制度的缺陷，进而判明财产保全和会计记录真实性上可能存在的缺陷。以客观存在的内部控制制度作出客观判断，克服了传统财政检查的主观性缺点，推动被检查单位健全内控制度，使财政检查主、客体之间良性互动，达到既提高财政检查效率又达到防范、降低财政检查风险的目的。
　　二是用现代科学技术改进财政检查方法和手段。当前计算机已同现代管理方法相融合，广泛地应用到各个领域，明显地强化了工作手段。通过加快开发设计计算机辅助财政检查软件,并注意加大财政检查风险管理的内容和成分,以财政检查的高技术含量达到提高财政检查工作质量，加强财政检查风险管理，防范与降低财政检查风险的目的。
　　三、如何健全财政执法机制的思考
　　1．着力增强执法风险意识。定期开展形势分析，加大形势教育力度，思想上高度重视执法风险的重要性，提高行政执法背后风险的防范意识，努力做到依法行政，加强学习，妥善预防和化解行政执法风险所引发的财政执法案件，严防履行职责不严、监管失控等问题发生。
　　2．强化财政执法队伍建设。针对防范执法风险，大力推行质量管理，重点抓好执法队伍建设。加强财政执法人员的职业道德建设，使其恪尽职守。同时部门职责和岗位职责的落实、检查，强化执法风险意识、程序意识和证据意识，调动监管、监审、统计、法制等综合监督资源，及时发现执法中的漏洞和瑕疵，及时予以纠正和整改。
　　3．加强财政执法人员思想道德素养。财政执法机关不仅要强化对财政执法人员的“法治”教育和“风险”的警示教育，而且是还要不断强化和执法人员为人民服务的概念。通过坚持手段创新，建立廉政动态分析评估和预警工作机制，并将其纳入思想政治工作动态分析制度范畴，使财政执法人员自觉树立依法行政、实事求是、接受监督，有错必改的道德素养。
　　4.完善执法监督机制，加大内部惩处力度。行政执法作为国家行政权的重形式，如果没有效的监督，就会滋生腐败，行政管理的目标就难以实现，公民的合法权益有可能受到损害。因此要充分发挥执法责任制的功效以及执法监督的作用。执法部门通过结合部门实际工作制定完善的切实可行的追错标准和操作程序依法加强内部监督。
　　5．加强教育培训。探索培训形式和渠道的多样化，推广个性化、差别化培训，积极开展网络教育，将所学的理论和知识转化为行政执法能力；改善执法人员的知识结构，鼓励学历教育和继续教育；健全培训激励机制，建立以能力和工作业绩为导向的用人机制，把培训与使用相结合的各项规定落到实处。

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