人大规范土地流转工作推进城乡统筹发展调研报告

   “百姓富，天下安。”推进城乡统筹发展，实现全民共同富裕，这不仅是一个经济大题，更是一个政治大题。今年，我县作为统筹城乡发展试点县，县委、县政府按照“全域规划、试点先行”的理念和“四化并举”的目标，提出了一系列改革措施，统筹城乡工作全面铺开。现结合我县袁家村和白村工作实际，就规范土地流转工作，推进城乡统筹发展略述浅见，供参考。
（一）袁家村基本情况
    现状：关中印象地——袁家村土地总面积750亩，其中村民宅基地、道路等基础设施及村集体经济实体共占地约550亩，村民承包地约200亩，已流转150亩。主要流转方式：村集体从农户手里租赁，主要用于村旅游事业基础设施占地，如停车场、绿化等。村里常住人口1000余人，其中袁家村自有人口62户275人，暂住袁家村邻村经营户90户200余人，外来务工人员300余人。
    关于土地流转工作，袁家村在全县先走了一步。农户以土地承包经营权入股，村集体以土地整理新增耕地入股成立村农业有限公司。成立股东代表大会，股东大会选举产生董事会、监事会。公司规范运作，董事会负责统一组织生产经营，镇财政所监督公司财务，公司实行报帐制，定期公开财务，接受监事会监督。
    按照现代企业管理模式，村农业有限公司实施职业经理人管理运行机制，每个项目确定一名项目负责人，实行产销分离。主要吸纳入股农户、本村村民和周边农户参与公司生产经营。公司统一组织生产，统一产品品牌，统一市场营销。与大型批发市场、批发商、加工龙头企业直接对接，解决产品营销问题。
    问题：实事求是地说，袁家村旅游产业发达，群众得到了集体经济发展带来的实惠，对村集体信任度很高，对城乡统筹发展带来的变化，心理上普遍认同。但是，临近各村群众虽然向往袁家村经营模式、收入水平，大多仍对土地流转工作持观望态度，有边走边看的活思想。
思路：一是要采取先进的现代企业组织模式，对原有公司管理层进行现代企业营销培训，同时向外公开招聘一批年轻有为的现代职业经理人，把企业做大做强，条件成熟时申请上市，为新型社区建设提供有力支撑。二是要不断加强对外招商力度，吸引外资介入，利用其强大的资金运作能力和先进的营销思想，拉动自身发展。三是要高度重视搞好规划、建设和管理，以规划引导建设，以建设体现特色，以管理推进高起点新型社区建设，使新型社区建设的内涵更加丰富。
（二）白村基本情况
现状：中国魅力乡村——白村是我县新兴的新农村建设先进村，辖9个村民小组，村土地总面积6900亩，其中耕地6300亩，已流转1100多亩。主要流转方式：一是村集体从农户手中租赁，二是农民相互之间流转。现有人口630户3150人，村民收入多以果品种植为主，部分群众外出务工，农户果园收入年均在3000—5000/亩左右。新型社区建设规划涉及的白村（含草滩村）、东寨村耕地总面积9030亩，宅基地及道路等基础设施占地1600亩。
关于土地流转工作，白村的做法是：以白村大社区为单位，白村（含草滩村）及东寨村集体建设用地1600亩和9030亩农用地，按0.01亩为1股折股量化到人，“确权不见田”；同时，将集体经营性净资产评估价值按1元1股量化到人；不设集体股，并对股份股权实行长久固化。
      社区以农民量化的土地股权和经营性资产股份入股，组建股份经济合作社，统一对集体土地、经营性净资产进行经营管理。
      通过土地整理将1600亩集体建设用地指标置换出来，留300亩指标统一规划建设新型社区，其余1300亩建设用地指标异地流转。利用流转收益，统一规划建设农民集中居住区白村大社区和现代农业产业园区，并配套完善水利、道路、排污、电力、通讯等基础设施。
       由社区经济合作社统一产业模式、统一技术服务、统一基地建设、统一市场营销。
集体建设用地指标流转收益除去土地整理成本、新型社区建设费用和园区基础设施配套建设费用后，剩余部分由合作社统一组织经营。
      合作社年纯收益在提取30%公积金和20%风险金后，根据原集体经营性资产量化股份进行分配，按股分红。入股农民可以作为产业工人在公司取得一份工资收人。 
    问题：白村及其周边村虽然土地质量较高，但普遍分散不集中，规模经营难度较大；白村及其周边村农民大多从事果品种植业，家庭经济收入方式单一，对农业依赖性较强；虽然有不少群众参与外出务工，但家庭化脱离土地农户偏少；果业收入明显高于传统的粮食种植业，大多果农对土地流转收益期待值较高；果业是果区农民的主要生活来源，基本稳定的产销市场，使农民求变欲望不强，小农思想中仍有相当地位；白村地处果区中心，白村城乡一体化建设的主导产业仍将以农产业为主，农业生产周期较长的特点，决定了土地流转短期效应不强的现实，对农户参与土地流转的积极性有一定的影响。
思路：一是必须采取循序渐进的方式。 对部分对土地流转持反对意见的农民，可以先实施农户之间通过倒换地点实现土地小规模集中经营的家庭农场模式。二是必须以农民自觉自愿为前提。经济合作社可以通过大规模集中经营现代农业，以社员相对稳定和较高的分红收益，给对土地流转持反对意见群众做好示范，促其主动加入土地流转，加入村经济合作社。三是必须坚持规划先行。规划不但要管目下，还要管长远。尤其是现代农业项目，周期长，投入高，没有一个科学合理的产业规划，就谈不到发展。
      （三）对我县土地流转工作的几点建议
     土地流转工作是一项综合性、动态发展的系统工程，需要在土地流转法律法规及上级政策的引导下不断发展完善。现结合我县土地流转工作现状，提出以下建议：
    1、坚持原则，积极稳妥推进农村土地流转。土地流转应遵循以下原则：一是三权分离的原则。即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者使用权三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转让的合法性。二是依法、自愿、有偿的原则。土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益。农村土地流转必须严格执行国家法规政策，依法签订合同，土地流转必须坚持自愿，不论采取那种流转方式，都应尊重农民的选择和意愿。土地流转必须遵循市场规律，坚持有偿流转。三是积极稳妥的原则。土地流转必须因地制宜，积极稳妥。对流转后的土地用途要给予产业发展方向上的引导，尽量符合本地农业结构调整和区域布局的要求，不得改变土地的农业用途。总之，必须使流转的土地得到综合利用和开发，促进当地经济发展和农民增收。
2、强化制度，为农村土地流转创造条件。一是明确管理职能。县、乡农村农村土地承包合同管理部门要切实肩负起农村土地流转管理的工作责任，及时发现和研究新情况、解决新问题，制定工作规程，使之形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，促进土地的顺利流转。二是完善管理办法。农村土地流转还处在自发阶段，各方面的利益关系缺乏调整的法律依据。县政府要制定、完善和出台指导土地流转的政策性文件和农村土地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有规可依，有章可循，尽可能避免农地流转纠纷发生。三是培育流转市场。建立完善农村土地流转价格制度，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定不同类型农地流转的指导性价格，成立土地流转服务中心，为农地流转提供法律咨询、政策宣传、信息发布、流转合同签证以及流转纠纷调解等。四是创新流转方式。用好国家赋予的政策，积极探索集体建设用地和农民宅基地的流转方式。如通过置换，把村社废弃的厂房以及农民废弃的宅基地在复耕的基础上，按同等面积置换到乡镇周边进行综合开发利用。五是创造良好环境。首先要建立多层次的社会保障体系，包括农业保险、社会救济、优抚安置、社会互助、农村社保以及农村新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解决后顾之忧。其次大力发展非农产业，加快农村劳动力的就地转移。进一步加快乡镇的城镇化进程，大力发展中小企业、服务业等非农产业，创造更多的就业岗位，使农村劳动力能够得到合理转移，为土地流转创造条件。
    3、组建农村土地流转专业合作社。指导有意流转土地的农户组建农村土地流转经营专业合作社，将土地依法集中流转到合作社，再由合作社对外发布土地流转信息，将土地流转给有资质、讲信誉的业主，最大限度地发挥土地效益和增加农民收入。
    4、政策扶持，鼓励农村土地流转。一是加大财政投入。农业具有高风险特点，为激发企业、城镇业主租赁土地从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门本着支持新农村建设和城乡统筹为出发点，通过科学论证，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持政策。对农业产业化企业在税收上地方留成部分给予优惠政策。

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